府秘書長國安局長雙辭意義何在

2016-10-21 3579

無論如何,目前決策會議的成立,加上政府幾個人事又似乎有由藍轉綠的跡象,其狀況雖然依西歐的標準,民進黨還不能算是執政黨,但是很明顯的,已經表示總統對政府去政黨化的方案開始做重大的調整。這調整將來會走多遠,現在仍然看不出來,但是方向似乎可以算是正面健康的。

總統府突然宣布,總統府秘書長林碧炤及國安局長楊國強請辭獲准。綠陣營固然有人擔心在民眾對政府信賴度滿意度急遽下降的當前,人事異動會造成社會負面的觀感,「尤其現在兩岸關係緊張狀態下,難免讓人不安。」但是認為早該換人的反而更多。

綠營主張總統府秘書長換人的,大體說法是綠營人事林碧炤不熟悉所以和府院幕僚「契合度不足」,以致於沒有辦法達成調和鼎鼐的功能。他們認為因總統府秘書長是總統首席幕僚長,角色吃重。過去無論是李、陳、馬總統,府秘書長必定是黨內很有分量的人,林碧炤是幾十年來第一個執政黨的外人,難怪做不好。

其實所謂林碧炤扮演不好調和鼎鼐角色,恐怕還不在於他不是民進黨人士不熟黨內人事,而在於總統府秘書長這個職位的定性出了問題。

依中華民國憲法文本,總統虛位,行政權掌握在行政院長手裡,而總統府秘書長是一個和國家政策不相干,沒有「政治性」的一個職位,只是總統府的內務總管。總統府秘書長這個位置是蔣介石透過動員勘亂臨時條款以後才有了政治性的功能。只是在法定的職權上他仍然只是總統府的內務總管,沒有任何增加,因此他沒有什麼確定的權力空間,他權力的大小有無完全看總統的行事風格和要交給他什麼具體的任務來決定,否則若是總統府秘書長在府的總務之外稍稍積極主動一些,不是侵犯到閣揆的職權,就是侵犯到國安會秘書長的職權,勢必造成國家決策和執行的混亂。更何況一旦總統府秘書長真想要有所作為的話,在他的底下完全沒有政策幕僚的配備,能量完全和國安會不能相比,更不用說行政院了。

在兩蔣猶如帝王式的統治時期,總統府秘書長地位最顯赫,一般美其名為承擔了所謂調和鼎鼐功能,只是民主化以後,總統愈來愈事必躬親,等到總統管到科長級的事務,各中央黨政機關間又有了各式各樣的協調會時,自然不需要人擔任什麼調和鼎鼐的工作了,所以蔡總統設置「執政決策協調會議」,排除秘書長林碧炤,並由兩位副秘書長參加,從「功能性」的角度看,是很務實的—並不是秘書長調和鼎鼐的工作被兩個副秘書長取代,而是他們兩個在會議中另有更技術性且必要性的功能。

林碧炤是自己堅辭或被辭職都有可能。林碧炤早已堅辭許多次了,若這是離職的真正原因,那麼他當初接受任命時自我期許太高應該是關鍵;若是被辭職,那也不是沒有做好調和鼎鼐的工作,可能的是因為客卿身份以致於連府內事務在決斷上都顯得失準猶豫。

林碧炤及國安局長楊國強請辭獲准。藍營方面毫不意外地從顏色出發大做文章,說是兩人政治顏色不正確,以致於蔡政府受迫於基本教義派,必須將團隊中的「老藍男」一一清除掉,逐步向深綠靠攏。

蔡總統受迫於基本教義派向深綠靠攏的說法當然可笑。事實上如果這次人事變動的邏輯真的是藍下綠上的話,從正常的民主政治就是政黨政治的原則來看,應該正面看待。

西歐國家加上俄羅斯、韓國等約10個雙首長制國家,直選的總統的確清一色辭去黨主職。但是這些國家的政府基本上卻是由多數黨或多數聯盟甚至在國會沒有過半數政黨的情形下由少數黨執政掌握內閣,並沒有超黨派政府這一回事。所以目前新政府內閣超黨派,總統當黨主席,這種情形和歐洲雙首長制國家的作法完全相反。

新政府採取這種黨政關係的歷史脈絡是這樣的:

2000年之後,陳、馬、蔡三位總統在就職時或是還在總統競選活動期間都強調他們要辭去黨魁職務當超黨派總統;同時,三人似乎以為既然自己是超黨派總統,那麼內閣也應該是超黨派。

三人雖然事先都說辭去黨主席,但是後來為了掌握國會運作,卻都很快的就回頭兼任黨魁。

至於內閣組成和運作,陳總統除了讓唐飛當了短暫的閣揆之外,基本上都由選舉出身的黨內實力領袖當閣揆,所以可以算是依西歐一部分國家組成少數黨執政的政府的作法。到了馬總統先是組成起黨派政府,後來內閣成員愈來愈藍但是卻又很奇怪的和黨無關,以致於國民黨實在談不上是執政黨,以致於一大部分黨團成員作風形同反對黨。至於蔡總統,原先的構想是組織一個去政黨化的內閣。等到蔡總統召開執政決策協調會之後,又開始拉近民進黨和內閣的關係。

西歐國家區分總統和政府為兩種機關,總統超黨派,而政府是執政黨組成。其邏輯是,總統是仲裁者,而政府則在必須向國會負責的前提之下,無論從人性的角度或責任政治的角度衡量,東方傳統「用人不分黨派、用人唯才」根本不切實際,不由多數黨組成的政府根本難以運作。

西歐北歐雙首長制國家,除法國外憲政依內閣制方式運作,而法、俄、韓等國行政權轉由總統主導,其最關鍵的制度因素是總統主持部長會議。這項職權使他可以不兼黨主席也可以領導政府。至於我國,因為總統不能主持部長會議,於是既兼黨魁又設置外掛的決策會議就成了許宗力所說的「無奈」。

然而這一兼任,總統成了政黨競爭的領導人,就和他超黨派的仲裁者角色不能並容,於是縱然內閣仍然是超黨派的,但是走上像美國一樣政黨愈來愈尖銳的情境就是必然的了,其中最詭異的當然是馬總統,竟然走上既和民進黨競爭也和黨內本土派尖銳對立。

無論如何,目前決策會議的成立,加上政府幾個人事又似乎有由藍轉綠的跡象,其狀況雖然依西歐的標準,民進黨還不能算是執政黨,但是很明顯的,已經表示總統對政府去政黨化的方案開始做重大的調整。這調整將來會走多遠,現在仍然看不出來,但是方向似乎可以算是正面健康的。

【圖片為資料照】