總統大力拉抬林揆下的政局前景

2016-11-01 4201

無論如何,決策會愈開內閣愈弱勢,而隨著內閣愈來愈弱勢,很難想像總統的民眾滿意度會愈來愈回升。依管理學的角度來看,總統依賴決策會進行國家治理後果恐怕難免是短多長空。

520 前後,林全被認為是30年來最受總統信任、擁有最大組閣權和決策權的行政院長;但是由於林全幾個月來民眾對他的施政滿意度直落有如雪崩,本來標榜新政府是超黨派政黨的蔡總統,在民進黨立委的便當會上,回頭過來直白地要黨籍立委們多給行政院官員一點時間歷練,否則「一直罵他們,恐怕會被罵到不敢做事」。6月蔡總統開始向包括黨籍立委在內的黨內同志喊話,希望大家能多支持行政團隊,後來又向民進黨全代會訓示如果政府做不好,民進黨的責任逃不掉。為了挽救新政府績效,蔡總統的黨政關係從切割走向整合,9月初開始低調召集府院黨團與執政的直轄市長整合會報,10月進一步提高調子設置執政決策協調會議。設置時,府方告訴林全,設這會議是為他好;雙十總統演說又呼籲大家支持林全內閣。弔詭的是經過總統這一番努力拉拔,林全反而已成為史上權力最空洞的行政院長。

經過一番拉拔的運作後,從10月底台灣指標公司公布的民調看來,林全的民意滿意度看來沒有進一步下跌,只是,是否止穩或者回升似乎仍然是言之過早。9月底滿意度是28.0%,現在是28.8%,看不出拉拔的效應;更麻煩的是,在拉拔過程中,總統本身的民意滿意度反而持續被拉了下去,同一個時間內從38.4% 跌到34.9%,和林全的差距從10.4%拉近到剩下6.9%,情況很是不妙。
在傾總統和全黨之力運作之下,為什麼拉不起林全還賠了總統?各界有許多探討,但是有兩個很關鍵的因素卻受到了忽略,一個是林全的客卿心態,一個是蔡總統和林院長在治理理念上的矛盾。

儘管上台執政一開始,總統、閣揆兩人都說林全在處理政務時將獲得最大的授權,但是,這並不代表兩人對國家治理的理念是一致的。

蔡總統的核心治理理念是她以「解決問題的人」自我定位,這理念在她520就職演說特別強調出來,此後她還不斷重覆這一個自我理念,她說她要「問題一個一個來,我一個一個解決」。

但是林全的治理理念是他自我定位為CEO—執行長。他在8月臉書「開張」的第一天,PO上了一段短片說自己希望扮演CEO的角色,不要動不動就跳到第一線。他說希望自己能站在一定高度上,底下有各部門經理與各級主管。但是每個部門都有一些問題,這時就面臨要不要跳下來,「跳下來就不像CEO,就像是廠長了」,他認為這不是正常狀況。「不過在轉型期間或一開始必須這麼做,希望過一陣子後,大家都能了解CEO的想法、步調齊一。」「將來CEO還是要退回來才能做好」。

他會這麼自我定位顯然和他是財經教授有起碼的管理學知識,又長期當過上市公司獨立董事,從知識和經驗上都知道現代化的大企業的治理之道的關係。

他們兩人的治理理念如果擺在現在的管理學上做比較,那麼林全的自我期許是「領導者」,一個企業領導者—CEO,常常需要具備使命感和魅力,做的是價值選擇釐定,講求全局性、戰略性,凡事抓大放小,是應該有的風格;而蔡總統的自我期許是「管理者」,管理者常常樸實無華,不需要突出魅力,他講求的單一性、局部性問題的有效解決,注重戰術,必需抓小,甚至抓小往往重於抓大,這也就是是林全所謂的「廠長」的風格,或者是管理學上分配給營運長的風格。

30年來,最符合林全所說的CEO的領導人應該是李登輝總統。在1990年代,李總統當了總統,居然能夠用大量的時間唸書,找人到總統府、大溪山莊談哲學,領導起來又虎虎生風,在這樣的風格領導下,閣揆施政空間自然是不會小到那裡去,換句話說,李總統是典型的捉大放小,信心十足的領導人。

到了扁馬,兩位總統一方面都有凡事鉅細靡遺的個性,二方面沒有李總統的威望,三方面在施政要貫徹意志時,受我國憲政體制總統不能主持行政院會議的限制,於是為了掌握行政大權,兩人都透兼任黨主席和召集體制外的黨政高層會議的方式來處理。但是兩人對黨政會議都強調是「協調」性質而不是「決策」性質的會議,同時協調會的結論,在陳總統時期,「九人小組」會議成員雖然包括總統、副總統、行政院長、總統府秘書長、行政院秘書長、中央黨部秘書長、民進黨主席、民進黨立院黨團總召及幹事長,但是協調會的結論由行政院秘書長統一對外發言而不是由總統方面發布。

蔡總統一開始,在人事和政策上,除了年金、真相和解、兩岸國防外交外,都給林全最大的發揮空間,假如新政府在這條件下可以施政順利,她雖然兼任黨主席,但是總統有可能當得有相當程度符合原先預期的「超越黨派」的全民總統—這很有趣地將使台灣出現第一個最接近典型半總統制體制定位的總統—仲裁者(註1), 而林全則是內閣,或則是最高行政機關,也就是政府的領導人。

但是,這樣的授權,明顯是和蔡總統的治理理念並不符合,所以她這樣授權,充分顯示她願意對自己的治理理念自我節制。

不料,問題是,林全客卿性格太強以致於不像領導人,辜寬敏這樣地指了出來。這一點,辜寬敏和一般所謂獨派大老大集體性地指責林全「太藍」大不相同,辜反而可能獨家命中。

不管怎樣,林全並没有像他自我定位的做好領導人的角色,於是,蔡總統便跳下,設置執政決策協調會議來幫助林全,這時她便自然而然地依自己原先的治理理念主掌大局。

相對於陳馬總統運作黨政高層會議時,低調、非正式,強調「協調」保持對憲法行政院定位的尊重的作法,蔡總統的決策會議大有不同。決策會議設置後,一開始,一則,林全雖然強調他仍然是「協調」性的會議,但是蔡總統每會必做裁示,明確定位會議屬性並不是協調會而是總統完全主導的決策會;二則會後宣布結論的不再像陳總統時代由行政院宣布而是改由總統府宣布;三則總統的裁示透過國會黨團運用國會多數強勢立法處理。

然而,蔡總統跳下來主導後,當然的,她原先預期的當超越政黨的仲裁人的角色就完全消失了,這時她努力想要扮演的也不是林全所謂的CEO,也就是並不做價值選擇釐定,全局戰略領導,而是實踐蔡總統自己的治理理念—「問題一個一個來,問題一個一個解決」。這個治理理念依林全的說法正是廠長或頂多是管理學上營運長的事 (註2)。這就讓國家「領導人」的角色模糊化了。而林全在短短時間竟然戲劇性地從30年來最有權力的閣揆變成了權力最空洞的行政院長。

一個CEO像個營運長甚至廠長的公司,從管理學上來說,註定是沒有魅力的公司,競爭力很難好得了。

不只如此,當CEO變成廠長或營運長,那麼廠長和營運長在他權責內的主動性便受到侵蝕,專業性的發揮也受到了限制,於是總統愈鼓勵他們積極做事,他們的積極性可能反而倒退。於是行政院長和部長的角色愈來愈模糊,而媒體鏡頭愈來愈聚焦在總統以及府內幕僚身上。

事實上,總統透過決策會議主導國政,依幾份最新的民調,民眾多數是支持的,而有了決策會議後,政府的決策也比較明快,那麼民眾對總統満意度為什麼反而下滑,而内閣滿意度下跌則止穩,這弔詭的現象至少可以從三個角度來理解。

首先,在總統主導之下立法院黨團一連串的急切強勢作風,使蔡總統在過去歷經8年來辛苦經營建構的善溝通講理的品牌形象幾近破滅,落差巨大,滿意度隨著下跌。

其次,當總統愈用力拉拔內閣時,一點不必意外的是,依人類心理常態的反應,民眾反而會弱化對內閣的信賴感。只是民眾對內閣信賴的弱化並沒有降低民眾對內閣的滿意度,而伴隨鏡頭的聚焦,總統的滿意度反而下滑,原因恐怕在總統強勢主導之後,民眾對政府追究責任的對象也自然而然地由內閣轉移到總統了。

最後,總統決策會以問題一個一個解決為號召,採取廠長或營運長的角色治理國政後,有些問題的處理單就效率方面固然改善了,但是將來每週開會真的都能找到一個足以敲鑼打鼓以振人心的一個一個不同的問題嗎?所謂的一個一個的問題會不會愈來愈是瑣碎的問題?現在總統裁示的是部會級問題,將來會不會把司處級的問題也找來由總統裁示?

無論如何,決策會愈開內閣愈弱勢,而隨著內閣愈來愈弱勢,很難想像總統的民眾滿意度會愈來愈回升。依管理學的角度來看,總統依賴決策會進行國家治理後果恐怕難免是短多長空。

任何一個企業,領導和管理都要具備。只有領導沒有管理,則領導的意圖和目的不容易實現;如果只有管理沒有領導,企業將失去發展的戰略方向和內聚熱情。我國國家治理的難題先是客觀上憲政體制混亂,使領導的歸屬不清;繼而主觀上總統和行政院長的治理哲學定位顛倒;最後,這樣的定位顛倒配合上設置的決策會議機制運作以致於閣揆客卿化的負面效應被進一步擴大後,政府領導陷入模糊,管理陷入混亂。這是當前國政問題的根本癥結。

註:

1.法國憲法對總統的定位除了國家元首之外,最要的定位就是仲裁者、憲政秩序和國家主權維護者。

2.「問題一個一個來,問題一個一個解決」似乎是被動地跟著問題走,這就連營運長都不像了。營運長是依CEO的戰略,處理問題,而不是跟在一個一個孤立的問題後面因應。

【圖片為資料照】