楊昊：台灣的斷交政治學與外交社會學
2016-12-27
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台灣的外交關係與國際參與並不是、也不該是為了與中國競爭而投入重本。面對持續存在的外交困局，我們的國際參與策略將不再僅侷限於應對各國政府與公部門，而是面對各國社會、人民與私部門所串連的跨國利害關係網絡，以及據此而發展出的新需求、新價值與新認同。
政大東亞所副教授暨國際關係研究中心副研究員、政大東南亞研究中心執行長楊昊在自由時報東協指南專欄中指出，台灣的外交關係與國際參與並不是、也不該是為了與中國競爭而投入重本。面對持續存在的外交困局，我們的國際參與策略將不再僅侷限於應對各國政府與公部門，而是面對各國社會、人民與私部門所串連的跨國利害關係網絡，以及據此而發展出的新需求、新價值與新認同。這些便是「以民為本」的真正意涵，同時也是台灣在發展新南向政策，面對區域社會的關鍵考量。
文章全文如下：
2016年聖多美普林西比與台灣斷交，這是自2013年甘比亞之後再起的外交波瀾，同時也是蔡英文總統上任後面臨到的第一個斷交事件。台灣對於「斷交」這個政治詞彙並不陌生，台灣社會面對斷交的政治現實，直到今天，或許已經漸漸麻痺。當新聞媒體緊迫盯人的報導與政治名嘴在談話性節目中的關切熱度消逝後，我們可能會很快地遺忘，究竟是跟「聖多美普林西比」斷交，還是跟「聖多美盤尼西林」分道揚鑣。
早在國民黨威權統治時期的1970年，我們「還有」67個邦交國；1971年台灣退出聯合國後，隔年我們僅存47個邦交國。在每個解除外交邦誼關係的個案裡，哪些國家的斷交對於台灣社會造成震盪？台灣人民對與哪些國家的斷交特別有感？這些大概是社會輿論當下關注的焦點。人們很少真正關注到雙邊外交的終止，對於兩邊人民的生活究竟造成什麼影響？有些朋友甚至等到斷交新聞宣布之際，才恍然得知我們建交國的國名為何。
如果從1970年代開始計算，截至最新的聖多美普林西比，台灣已經歷經了46次斷交，在外交部降下了46幅曾經是友邦的國旗，有46個中華民國大使被召回國內，另外有46個不再是友邦的大使已搭飛機離台，無論是黯然離開還是欣然返國。這些都是斷交政治學的吉光片羽，同時也是形式的、被動的權力政治角力下的結果。
斷交政治學：一種斷交，三樣表情
台灣對於友邦情誼的建立與終止總是抱持著謹慎的態度，因為所擁有的每一個友邦都彌足珍貴。每一次斷交，無論主動或被動，不分藍綠黨派，從總統府到外交部，政府官員與站在第一線的援外團隊往往表情沈重，面對台灣與國際社會的正常互動與交往的權利再次被剝奪，必然得審慎回應。對於政府而言，斷交不僅代表著兩國政治關係的終止，很遺憾地，也將造成現行雙邊社會、經貿、援助、開發等長期計畫都可能被迫結束。特別是對於援外人員而言，在邦交國長期耕耘的成果，一夕之間因為政治介入而無法延續，前功盡棄的遺憾溢於言表。
對台灣而言，更令人遺憾的是，「兩國關係」的終止始終繞不出「兩岸關係」的結界。在台灣與聖多美普林西比宣佈斷交的21日當天，中國外交部發言人華春瑩強調「堅持一個中國原則是國際社會民心所向，大勢所趨」，並且回應「我們注意到聖多美和普林西比政府當地時間20日發表聲明，決定同台灣斷絕所謂『外交』關係，中方對此表示讚賞，歡迎聖普回到一個中國原則的正確軌道上來。」到了22日，華春瑩在例行記者會上再次重申了「大勢所趨、人心所向」的論述，同時也公開批判了台灣社會輿論對於中國採取金錢外交利誘聖多美普林西亞與台斷交的質疑，認為這是「以小人之心度君子之腹」。《環球時報》更公開恫嚇，未來台灣將面對零邦交國的窘境，因為這是走向台獨的結果。中國官員與官媒欣然振奮的表情，相較於台灣在面對外交受挫時的嚴肅與遺憾神情，呈現了極大的反差。
誠然，從馬政府時期開始，台灣對外關係依賴中國的惠允所形構的外交休兵「現況」，已經瓦解。而聖多美普林西比未來是否依循所謂的「甘比亞模式」與中國建交，也成為北京持續向蔡英文施壓接受九二共識的另一個政策工具。斷交政治學背後的權力運作軌跡，清楚可見。
當人們慣於將斷交關注聚焦於兩岸矛盾上，我們正忽略（被）斷交另一方的表情。特別以聖多美普林西比為例，台灣對該國長期投入的支持，包括了籌設科技數位中心、推動能源、農業、醫學與公共衛生、以及教育等領域的合作計畫。尤其是台灣瘧疾防治顧問團在抗瘧方面的努力，讓該國的瘧疾發生率由過去的50%大幅降低至2015年的1%。兩國的斷交可能導致台灣人道援助計畫的被迫結束，真正受到衝擊的必然不是那些拍版定案的政治菁英，而是那些受惠於援助計畫但卻手足無措來不及應對的人民百姓。
從非洲到東南亞
這次的斷交事件必然不會是個案，在中國持續施予強大政經壓力的介入下，台灣政府與社會對於未來新一波的斷交潮早有預期。我們必須慎思的是，過去的威權統治時期一度擁有超過六十個邦交國的光景，是否就代表著台灣國力的壯大強盛以及獲得國際社會的高度肯定？而未來在兩岸持續外交攻防中的可能節節挫敗，就算剩下最後一個邦交國，是否就意味著現在的民主台灣不再獲得國際社會的認同與支持？
如果我們以台灣與東南亞諸國的關係為例，不難發現台灣所面臨的傳統外交形式上的挫敗，遠超過在拉丁美洲或非洲的故事。
我們目前在鄰近的東南亞沒有任何一個邦交國，但這並不影響台灣與周邊區域、國家、及社會的緊密互動與頻繁交往。從1940年代末期開始，台灣不斷失去東南亞的友邦。最早在1949年，台灣與緬甸斷交，緬國隨後於1950年與中國建交。台緬雙邊關係陷入長期低潮，一直要到2016年台灣才在仰光設立台北經濟文化辦事處。1958年，台灣與柬埔寨斷交，儘管我們曾於1995年設處於金邊，但卻因為1997年的國內政爭因素而撤出柬國。1962年，台灣與同在中南半島的寮國斷交，寮國政府的態度保守，深受中國制約，直到今日我們都未能籌設代表處。
1970年代，台灣退出聯合國，引起了另一波斷交潮。1974年，台灣與馬來西亞終止領事關係，取而代之的我國籌設駐吉隆坡遠東貿易旅遊中心，隨後於1992年改名為駐馬來西亞臺北經濟文化辦事處。特別在1975年，台灣同時面臨三組雙邊關係的終止。首先是台灣與南越關係的停擺，直到1992年重新於河內設置辦事處。同時，台灣與菲律賓斷交，但成立了駐馬尼拉辦事處。最後，台灣與泰國斷交，我國甚至以華航代表辦事處作為駐泰機構，歷經數度更名調整後於1999年改名為駐泰國台北經濟文化辦事處。
汶萊、印尼與新加坡則是另外的故事。我們與汶萊並沒有外交關係，儘管台灣曾於1978年初設駐汶萊遠東貿易文化中心，但在2006年卻中止簽證業務，隨後於2007年再度復館。我們與印尼一直沒有邦交，但在1971年雙方同意於雅加達與台北互設代表機構。直到1989年，我國的駐雅加達中華商會正式改名為駐印尼台北經濟貿易代表處。而新加坡則是在雙方領導人的互信默契上，保持著密切交往的非官方關係。在1969年，台灣設置駐新加坡商務代表團，其後改名為駐新加坡台北代表處，雙方在經貿、軍事訓練與社會往來方面，緊密關連。
外交社會學：以民為本的自我改造
從這些斷交的例子中可以發現，國際政治以強凌弱的邏輯未曾改變，但我們的心態與策略卻可以調整。從冷戰到今天，台灣的整體能量與能力遠遠超乎國際社會的想像，不是憑藉總體經貿指標或投資金額的多寡所能衡量，我們在困境中總能尋得出路。當北京高舉「大勢所趨」、「人心所向」的大旗，試圖逐一拆解台灣的邦交國，我們不能以道德上的是非對錯來回應，因為這只會使得台灣政府與社會身陷囹圄，自我框限於「一個中國」的透明城牆內，同時再度陷入國共內戰意識型態所延伸的外交攻防泥淖。
相反地，台灣的對外關係與國際參與策略是否成功，端視政府與社會是否具有「被需要的價值」或者能否成功彰顯「存在的意義」。傳統的外交定義規範政府與政府之間的互動關係，無論是禮尚往來或者是兵戎相見，必須要符合普世共享的外交原則。事實上，邦交國的數目不是重點，關鍵在於有沒有邦交國。一旦台灣的邦交國數目不幸如《環球時報》所預期的「終將為零」，那麼只會迫使台灣政府與社會更積極地醞釀新的倡議，重新設定台灣與國際社會的有機結合路向與路徑。因為這個從「有」到「無」的現狀與遊戲規則是由中國所打破，而非台灣本身。
國有交而民不相往，則無異斷交；國無交而民常相往，如明斷暗交。我們必須清楚認知，台灣的外交關係與國際參與並不是、也不該是為了與中國競爭而投入重本。面對持續存在的外交困局，我們的國際參與策略將不再僅侷限於應對各國政府與公部門，而是面對各國社會、人民與私部門所串連的跨國利害關係網絡，以及據此而發展出的新需求、新價值與新認同。這些便是「以民為本」（people-centered）的真正意涵，同時也是台灣在發展新南向政策，面對區域社會的關鍵考量。
聖多美普林西比的斷交事件，對於台灣政府與社會而言的確是一項警訊。它提醒我們唯有從「斷交政治學」的夢魘中覺醒，才能把台灣既有的國際參與典範朝向「外交社會學」轉移，也唯有透過力行自我改造，才能打破意識型態主導的外交侷限，凸顯台灣對於國際社會的貢獻與存在的價值。
文章來源：自由時報／東協指南》台灣的斷交政治學與外交社會學
【圖片為資料照】
文章全文如下：
2016年聖多美普林西比與台灣斷交，這是自2013年甘比亞之後再起的外交波瀾，同時也是蔡英文總統上任後面臨到的第一個斷交事件。台灣對於「斷交」這個政治詞彙並不陌生，台灣社會面對斷交的政治現實，直到今天，或許已經漸漸麻痺。當新聞媒體緊迫盯人的報導與政治名嘴在談話性節目中的關切熱度消逝後，我們可能會很快地遺忘，究竟是跟「聖多美普林西比」斷交，還是跟「聖多美盤尼西林」分道揚鑣。
早在國民黨威權統治時期的1970年，我們「還有」67個邦交國；1971年台灣退出聯合國後，隔年我們僅存47個邦交國。在每個解除外交邦誼關係的個案裡，哪些國家的斷交對於台灣社會造成震盪？台灣人民對與哪些國家的斷交特別有感？這些大概是社會輿論當下關注的焦點。人們很少真正關注到雙邊外交的終止，對於兩邊人民的生活究竟造成什麼影響？有些朋友甚至等到斷交新聞宣布之際，才恍然得知我們建交國的國名為何。
如果從1970年代開始計算，截至最新的聖多美普林西比，台灣已經歷經了46次斷交，在外交部降下了46幅曾經是友邦的國旗，有46個中華民國大使被召回國內，另外有46個不再是友邦的大使已搭飛機離台，無論是黯然離開還是欣然返國。這些都是斷交政治學的吉光片羽，同時也是形式的、被動的權力政治角力下的結果。
斷交政治學：一種斷交，三樣表情
台灣對於友邦情誼的建立與終止總是抱持著謹慎的態度，因為所擁有的每一個友邦都彌足珍貴。每一次斷交，無論主動或被動，不分藍綠黨派，從總統府到外交部，政府官員與站在第一線的援外團隊往往表情沈重，面對台灣與國際社會的正常互動與交往的權利再次被剝奪，必然得審慎回應。對於政府而言，斷交不僅代表著兩國政治關係的終止，很遺憾地，也將造成現行雙邊社會、經貿、援助、開發等長期計畫都可能被迫結束。特別是對於援外人員而言，在邦交國長期耕耘的成果，一夕之間因為政治介入而無法延續，前功盡棄的遺憾溢於言表。
對台灣而言，更令人遺憾的是，「兩國關係」的終止始終繞不出「兩岸關係」的結界。在台灣與聖多美普林西比宣佈斷交的21日當天，中國外交部發言人華春瑩強調「堅持一個中國原則是國際社會民心所向，大勢所趨」，並且回應「我們注意到聖多美和普林西比政府當地時間20日發表聲明，決定同台灣斷絕所謂『外交』關係，中方對此表示讚賞，歡迎聖普回到一個中國原則的正確軌道上來。」到了22日，華春瑩在例行記者會上再次重申了「大勢所趨、人心所向」的論述，同時也公開批判了台灣社會輿論對於中國採取金錢外交利誘聖多美普林西亞與台斷交的質疑，認為這是「以小人之心度君子之腹」。《環球時報》更公開恫嚇，未來台灣將面對零邦交國的窘境，因為這是走向台獨的結果。中國官員與官媒欣然振奮的表情，相較於台灣在面對外交受挫時的嚴肅與遺憾神情，呈現了極大的反差。
誠然，從馬政府時期開始，台灣對外關係依賴中國的惠允所形構的外交休兵「現況」，已經瓦解。而聖多美普林西比未來是否依循所謂的「甘比亞模式」與中國建交，也成為北京持續向蔡英文施壓接受九二共識的另一個政策工具。斷交政治學背後的權力運作軌跡，清楚可見。
當人們慣於將斷交關注聚焦於兩岸矛盾上，我們正忽略（被）斷交另一方的表情。特別以聖多美普林西比為例，台灣對該國長期投入的支持，包括了籌設科技數位中心、推動能源、農業、醫學與公共衛生、以及教育等領域的合作計畫。尤其是台灣瘧疾防治顧問團在抗瘧方面的努力，讓該國的瘧疾發生率由過去的50%大幅降低至2015年的1%。兩國的斷交可能導致台灣人道援助計畫的被迫結束，真正受到衝擊的必然不是那些拍版定案的政治菁英，而是那些受惠於援助計畫但卻手足無措來不及應對的人民百姓。
從非洲到東南亞
這次的斷交事件必然不會是個案，在中國持續施予強大政經壓力的介入下，台灣政府與社會對於未來新一波的斷交潮早有預期。我們必須慎思的是，過去的威權統治時期一度擁有超過六十個邦交國的光景，是否就代表著台灣國力的壯大強盛以及獲得國際社會的高度肯定？而未來在兩岸持續外交攻防中的可能節節挫敗，就算剩下最後一個邦交國，是否就意味著現在的民主台灣不再獲得國際社會的認同與支持？
如果我們以台灣與東南亞諸國的關係為例，不難發現台灣所面臨的傳統外交形式上的挫敗，遠超過在拉丁美洲或非洲的故事。
我們目前在鄰近的東南亞沒有任何一個邦交國，但這並不影響台灣與周邊區域、國家、及社會的緊密互動與頻繁交往。從1940年代末期開始，台灣不斷失去東南亞的友邦。最早在1949年，台灣與緬甸斷交，緬國隨後於1950年與中國建交。台緬雙邊關係陷入長期低潮，一直要到2016年台灣才在仰光設立台北經濟文化辦事處。1958年，台灣與柬埔寨斷交，儘管我們曾於1995年設處於金邊，但卻因為1997年的國內政爭因素而撤出柬國。1962年，台灣與同在中南半島的寮國斷交，寮國政府的態度保守，深受中國制約，直到今日我們都未能籌設代表處。
1970年代，台灣退出聯合國，引起了另一波斷交潮。1974年，台灣與馬來西亞終止領事關係，取而代之的我國籌設駐吉隆坡遠東貿易旅遊中心，隨後於1992年改名為駐馬來西亞臺北經濟文化辦事處。特別在1975年，台灣同時面臨三組雙邊關係的終止。首先是台灣與南越關係的停擺，直到1992年重新於河內設置辦事處。同時，台灣與菲律賓斷交，但成立了駐馬尼拉辦事處。最後，台灣與泰國斷交，我國甚至以華航代表辦事處作為駐泰機構，歷經數度更名調整後於1999年改名為駐泰國台北經濟文化辦事處。
汶萊、印尼與新加坡則是另外的故事。我們與汶萊並沒有外交關係，儘管台灣曾於1978年初設駐汶萊遠東貿易文化中心，但在2006年卻中止簽證業務，隨後於2007年再度復館。我們與印尼一直沒有邦交，但在1971年雙方同意於雅加達與台北互設代表機構。直到1989年，我國的駐雅加達中華商會正式改名為駐印尼台北經濟貿易代表處。而新加坡則是在雙方領導人的互信默契上，保持著密切交往的非官方關係。在1969年，台灣設置駐新加坡商務代表團，其後改名為駐新加坡台北代表處，雙方在經貿、軍事訓練與社會往來方面，緊密關連。
外交社會學：以民為本的自我改造
從這些斷交的例子中可以發現，國際政治以強凌弱的邏輯未曾改變，但我們的心態與策略卻可以調整。從冷戰到今天，台灣的整體能量與能力遠遠超乎國際社會的想像，不是憑藉總體經貿指標或投資金額的多寡所能衡量，我們在困境中總能尋得出路。當北京高舉「大勢所趨」、「人心所向」的大旗，試圖逐一拆解台灣的邦交國，我們不能以道德上的是非對錯來回應，因為這只會使得台灣政府與社會身陷囹圄，自我框限於「一個中國」的透明城牆內，同時再度陷入國共內戰意識型態所延伸的外交攻防泥淖。
相反地，台灣的對外關係與國際參與策略是否成功，端視政府與社會是否具有「被需要的價值」或者能否成功彰顯「存在的意義」。傳統的外交定義規範政府與政府之間的互動關係，無論是禮尚往來或者是兵戎相見，必須要符合普世共享的外交原則。事實上，邦交國的數目不是重點，關鍵在於有沒有邦交國。一旦台灣的邦交國數目不幸如《環球時報》所預期的「終將為零」，那麼只會迫使台灣政府與社會更積極地醞釀新的倡議，重新設定台灣與國際社會的有機結合路向與路徑。因為這個從「有」到「無」的現狀與遊戲規則是由中國所打破，而非台灣本身。
國有交而民不相往，則無異斷交；國無交而民常相往，如明斷暗交。我們必須清楚認知，台灣的外交關係與國際參與並不是、也不該是為了與中國競爭而投入重本。面對持續存在的外交困局，我們的國際參與策略將不再僅侷限於應對各國政府與公部門，而是面對各國社會、人民與私部門所串連的跨國利害關係網絡，以及據此而發展出的新需求、新價值與新認同。這些便是「以民為本」（people-centered）的真正意涵，同時也是台灣在發展新南向政策，面對區域社會的關鍵考量。
聖多美普林西比的斷交事件，對於台灣政府與社會而言的確是一項警訊。它提醒我們唯有從「斷交政治學」的夢魘中覺醒，才能把台灣既有的國際參與典範朝向「外交社會學」轉移，也唯有透過力行自我改造，才能打破意識型態主導的外交侷限，凸顯台灣對於國際社會的貢獻與存在的價值。
文章來源：自由時報／東協指南》台灣的斷交政治學與外交社會學
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