張鋒:中美應建立南海戰略穩定對話機制

2017-03-20 328

中美需要相互尊重各自在南海的利益,同時在相互尊重的基礎上發展出共存與包容之道。這主要需要外交途徑來完成,但在目前南海軍事態勢還比較緊張的情況下,形成穩定的兩軍相互威懾,也不失為走向長期包容格局的權宜之計。

中國南海研究院兼職教授張鋒為FT中文網撰稿指出,中美需要相互尊重各自在南海的利益,同時在相互尊重的基礎上發展出共存與包容之道。這主要需要外交途徑來完成,但在目前南海軍事態勢還比較緊張的情況下,形成穩定的兩軍相互威懾,也不失為走向長期包容格局的權宜之計。

文章全文如下:

從2015年以來,南海之爭已經在很大程度上從中國與東南亞聲索國之間在領土主權與海洋權益上的爭端,演變為中國與美國關於海上權力的戰略競爭。川普政府目前的南海政策延續並加強了歐巴馬後期的軍事威懾的態勢,但尚未有新的整體戰略出臺。

如果中美兩國能夠形成穩定的相互威懾的態勢,中美在南海的階段性戰略穩定並不難達成。為此,兩國需要啟動南海戰略問題高端對話,把南海議題從圍繞中國南沙島礁建設的「軍事化」問題轉向「戰略穩定」的問題,同時發展出一套有利於戰略穩定的南海互動「遊戲規則」。

以軍事威懾為主的川普南海政策

在今年1月的參議院提名聽證會上,川普政府的候任國務卿提勒森曾失言表示「不允許中國進入」南沙在建島礁。在之後發給參議員的書面答復中,提勒森寫到:「美國不會允許中國利用其人工島嶼來脅迫其鄰國或限制南海的航行和飛越自由。美國會通過在任何國際法允許的地方繼續進行飛越、航行與運作的方式堅持航行和飛越自由。」

他還寫道:「在突發事件的情況下,美國及其盟友和夥伴國必須有限制中國進入並使用其人工島嶼從而對美國及其盟友和夥伴國構成威脅的能力。」

此外,他表示,為了威懾進一步的導致動盪的行動並向盟友提供戰略保證,美國有接受風險的意願。他將協調美國各政府部門設計出一個能威懾「中國進一步的脅迫和填海造地行動」的「整體政府方案」。

可見,提勒森的南海思維比歐巴馬政府的更具體、更直接也更具挑戰性。這一思維幾乎完全針對南沙島礁,而不是中國與東南亞聲索國之間的權益爭端。這一思維代表的核心戰略手段是威懾中國因這些島礁而大幅提升的南海實力,而途徑無疑是通過軍力投入來維持美軍相對於中國人民解放軍的海上軍事優勢。據日本媒體報導,美國國防部長馬蒂斯2月初訪問日本時,也曾私下表示,美國軍方將採取更為強硬的南海政策。

美軍下一次南海巡航

歐巴馬時期,美國分別在2015年10月、2016年1月、2016年5月和2016年10月針對南沙渚碧礁、西沙中建島、南沙永暑礁和西沙中建島與永興島附近的領海基線進行了所謂的「航行自由」軍事巡航。按照這一南沙與西沙輪換的規律,美軍下一次巡航將是在南沙,而且很可能是針對美濟礁。

按照美國的說法,前三次對渚碧礁、中建島和永暑礁的巡航,是挑戰中國關於外國軍艦在中國12海婸漅內「無害通過」需要獲取中國政府許可的要求,而這在美國看來並不符合《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)的規定。第四次進入西沙群島領海基線,是挑戰中國在西沙劃設直線基線的做法,因為美國認為在《公約》框架下只有像印尼和菲律賓這樣的群島國家才能劃直線基線,而中國並非這樣的群島國家。

對美國而言,南沙美濟礁是下一次巡航的一個極具吸引力的目標。而巡航美濟礁,除了《公約》外,美國的另一大「法律旗幟」是去年7月公佈的菲律賓單方面提出的針對中國的南海仲裁案《裁決》。按照這一《裁決》,美濟礁只是一個「低潮高地」,沒有領海、專屬經濟區和大陸架,只有500米安全區。美軍可以因此而在美濟礁12海堣漪あ雱顗顒漁域媔i行「非無害通過」,包括軍事活動。歐巴馬政府的四次巡航都由單艘驅逐艦進行;川普政府可能派遣艦艇編隊、甚至航母攻擊群進入12海堥粟 。此類大規模的「非無害通過」巡航將升級對中國的軍事挑釁。

從島礁巡航到南海常規軍事活動

然而,美軍針對島礁的「航行自由」巡航恐怕不是中國需要在南海面對的唯一挑戰。這一巡航是美國自1979年以來的一貫政策,初衷並非針對中國,而是為了挑戰所謂的「過度的海洋權益聲索」。自歐巴馬政府後期以來,美國的新思維是,此類巡航還遠遠不夠,美國應該在國際法允許的範圍內在南海展開常規軍事活動,包括軍演、訓練、情報收集等等,以展示戰略決心和加強軍事威懾。

一個值得注意的動向是,美國戰略界現在傾向於認為,由於中國對南沙島礁以及附近海域的權益聲索有相當大的模糊性,美國可以這個模糊性為由,把中國控制的島礁周邊的水域視作「公海」或美國所謂的「國際水域」,行使包括軍事活動在內的公海權利。歐巴馬政府前三次針對渚碧礁、中建島和永暑礁的巡航以「無害通過」為由,但這在美國國內被批評為在中國並未明確其聲索的情況下,反而合法化了中國對這些島礁的主權。此外,南海仲裁案《裁決》認為渚碧礁、美濟礁、東門礁、仁愛礁是「低潮高地」,美國就更可以此為由在這些島礁周邊海域進行常規軍事活動。

同時,有人主張,美國應以「回報」原則應對中國的南海政策,即美國只在中國尊重美國的國際法主張的基礎上尊重中國的國際法主張,從而迫使中國遵守美國認定的國際法。如果中國不尊重美國所認為的航行自由權,特別是軍機與軍艦在專屬經濟區內的航行與飛越自由權,美國也可否認中國在《公約》框架下在南海享有的航行自由權。美國認為中國在南海「國際水域」(即美國定義的12海婸漅以外、包括專屬經濟區與公海的所有水域)對美軍行動的阻礙,違背了《公約》和習慣國際法,美國可以因此而否認中國的航行自由權。

在具體行動上,否認中國的航行自由權可以包括使用民用船隻、海警甚至海軍力量阻止中國進入在建的南沙島礁。從這個思路出發,提勒森所說的「不允許中國進入」南沙島礁存在理論上的可能性。按照這一思路,美國甚至可以在其所定義的南海「國際海域」干擾中國海軍的行動。毫無疑問,這些動作將加大中美海上衝突的風險。

從「軍事化」到「戰略穩定」

川普政府對「航行自由」巡航行動的升級以及全面推進在南海的軍事活動(包括戰備部署),將增大中美海空碰撞的風險。雖然目前南海局勢穩定,但值得關注的是未來中美在南海的軍事互動是否會導致新的摩擦,特別需要預防的是戰術碰撞導致戰略對決的危險。如果美國以中國反對的《裁決》或者在否定中國航行自由權的基礎上進行島礁巡航或南海常規軍事活動,這將被中方視為刻意挑釁。此類挑釁將刺激中方加大對南海軍事部署的力度,而這又能反過來導致美方加大對南海的軍事投入,兩國在南海的軍備競賽將成為現實,戰略競爭可能愈發激烈,戰術層面的碰撞極易引爆戰略和軍事層面的對抗。

未雨綢繆,中美有必要建立維護南海戰略穩定的高端對話機制。首先需要討論的是所謂的南海「軍事化」的問題。美國指責中國軍事化南沙島礁,中國指責美國長期以來在南海的軍事存在是最大的軍事化。美國對「軍事化」的界定極為寬泛,任何有軍事色彩的動作——從小規模武裝到整個國家的戰爭動員——都可被稱為「軍事化」。顯然,這種界定對於理解當前南海的戰略與軍事局勢並無益處。

中美應把圍繞中國南沙島礁的核心議題從「軍事化」轉向「戰略穩定」。既然中國在南沙島礁進行一定程度的防衛部署不可避免,而美國也不可能放棄對南海的軍事投入,下一步的核心問題就是什麼樣的軍事平衡最有助於戰略穩定。

中國的南沙島礁建設相當於把國防線從海南島向南推進1000多公里。目前在建以及待建的軍事設施(特別是三大跑道)將增強中國海軍和海警力量在南海的行動能力;提升對南海沿岸國、美國以及戰略性「海洋通道」監控、偵察與預警的能力;為保護中國在太平洋和印度洋的海洋利益(包括維護麻六甲海峽等中國能源「生命線」的安全)提供物質與後勤保障;對加強中國戰略核潛艇的隱蔽性從而確保可靠的核威懾能力也有一定價值。

但是,與這些和平時期的價值相比,這些島礁在大規模軍事衝突時極為脆弱,難以靠其自身構建有效的防禦系統抵擋美軍的密集精確打擊。島礁地質結構本身也不是特別穩固,用於吹填的南海沉沙並非造島的最佳材料,地基加固的時間極為倉促,基本上是在不到一年半的時間內完成的。(作為比較,新加坡濱海灣的建設是在填海後30年才逐步完成的)。此外,南海濕熱多鹽的氣候環境將增加艦隻的損耗率,加大部署成本。這些因素都決定了南沙島礁作為軍事基地的局限性和脆弱性。從純軍事層面講,這些島礁的象徵意義要大於實質意義。中國海權的推進,主要還要靠海空軍事力量的建設,而不是碎片化的島礁。

美國清楚中國南沙島礁的價值和缺陷,同時也知道美軍正在日益喪失在南海和西太平洋的軍事優勢。中國可以通過高端對話與美方就島礁部署進行開誠佈公地探討。美國的目的是要加強對中國的軍事威懾,維持相對的軍事優勢。中國不但不需諱言,反而可以提出兩國各自什麼樣的軍事態勢最能維持穩定的相互威懾的問題。一旦在非對稱軍事平衡下形成穩定的相互威懾,兩國的戰略關係就能保持階段性平穩。在當前形勢下,這是維護中美關係比較務實的做法,也能加強兩軍之間的信任。

中美南海互動的「遊戲規則」

戰略穩定的一大條件是中美能否就兩國軍事力量在南海的互動達成一套共同或者至少有一定默契的「遊戲規則」。對國際法的討論應放到戰略「遊戲規則」的大框架下進行。目前兩國之間的很多偏見和誤解的根源在於缺乏一套相互能夠接受的互動規則。美國國內對南海巡航和軍事活動的討論,很大程度上是圍繞什麼樣的「遊戲規則」對美國有利以及如何從這一「遊戲規則」中提煉有效的策略展開的。中國國內對這一戰略性問題的討論遠遠不夠。軍方主要的關注點是加強中國對南海相關島礁和海域的實際控制,而對什麼樣的控制最符合中國利益以及如何通過最有效地手段來實現這種控制缺乏思考。最欠缺的是對戰略性使用國際法的討論。

達成兩國能共同接受的「遊戲規則」的一大難點在於中美對「航行自由」概念的理解不同。美國對「航行自由」的理解具有很強的軍事色彩,特別是要求在他國專屬經濟區內進行軍事活動的權利,以及自封「海洋員警」挑戰他國「過度的權益聲索」的霸權主義作風。中國對「航行自由」的理解民事色彩較強,強調民用和商務船隻的航行自由。只要兩國對「航行自由」各持己見,「遊戲規則」的問題就難以從根本上得到解決。解決這一問題,兩國相互妥協是必需的。

比如,在巡航的問題上,美中應保持相互克制,而不是去刻意挑釁對方。美國應讓巡航回歸其1979年以來低調與溫和的歷史本源,不讓其成為專門針對中國的工具。歐巴馬政府的四次巡航具有公開化與政治化的特點,包括邀請記者登上軍機曝光中方活動的史無前例的做法,這無異於公開羞辱中國。

從2016年下半年以來,南海局勢明顯降溫,以中國與東盟「南海行為準則」談判為標誌的外交管道已經成為處理南海問題的首要途徑。與中國與東盟的外交談判平行,中國與美國也需建立外交對話,討論中美如何在南海建立穩定的軍事和戰略關係的問題。

中美需要相互尊重各自在南海的利益,同時在相互尊重的基礎上發展出共存與包容之道。這主要需要外交途徑來完成,但在目前南海軍事態勢還比較緊張的情況下,形成穩定的兩軍相互威懾,也不失為走向長期包容格局的權宜之計。目前的當務之急,是緩解美軍想要在南海維持相對於中國的軍事優勢和中國想要加強對南海相關島礁和海域的控制權之間的矛盾。如果川普政府足夠務實,緩解這一矛盾是可以做到的。

文章來源:FT中文網/中美應建立南海戰略穩定對話機制

【圖片為資料照】