FT中文網:韓國政府為什麼選擇部署「薩德」?

2017-04-20 513

無論將時間點定位在朝鮮第四次核子試驗以前還是更早,韓國面對朝鮮核威脅所能選擇的空間都極其狹小。

凰國際智庫研究員、華南理工大學公共政策研究院客座研究員李江及鳳凰國際智庫駐韓國觀察員憶賢為FT中文網撰稿指出,無論將時間點定位在朝鮮第四次核子試驗以前還是更早,韓國面對朝鮮核威脅所能選擇的空間都極其狹小。

文章全文如下:

近日,本文作者之一李江發表的一篇《為什麼中國國際關係看起來那麼水?》的文章引起了巨大的爭議。批評者認為,專家在媒體上發表的言論並不代表其真實水準,真正追求學術的學者往往並不活躍於大眾視線。這些批評的聲音似乎誤解了作者的本意,作者的本意是,中國國際關係學科整體水準令人堪憂,而不是專指那些活躍於媒體的專家。

以「薩德」問題為例,筆者借助知網、維普、百度學術搜索「薩德」相關的學術論文,對媒體上的專家觀點也做了大量的整理。令人遺憾的是,筆者難以發現有對「薩德」問題相關博弈主體——中國、韓國、美國、朝鮮在這個過程中如何互動的充分詳盡的分析,在每一個階段也沒有對中國政府需要採取何種有效措施應對韓國和美國下一步可能採取的行動的建議。絕大部分專家批評韓美部署「薩德」的行動,但是對韓國部署「薩德」的驅動因素分析卻簡單得令人吃驚。必須承認的是,由於筆者沒有閱讀內參的許可權,閱讀範圍僅限於公開材料。

根據鳳凰國際智庫整理的資料,韓國官方直到2016年1月才公開表示(考慮)部署「薩德」導彈。而在此之前,韓國官方一再公開否認此計畫。從筆者掌握的有限資料來看,中國似乎對韓國政府轉變立場的原因沒有足夠重視。這令人感到困惑:如果中國對韓國國內因素沒有做足夠的研究,是基於什麼對其做出評價和預測呢?又是基於什麼為中國提出應對方案呢?

中國以現代國際關係研究院為代表的專家以及許多西方國際問題專家做形勢預判時,常常借助情景分析法,而蘭德公司更是以改良版的系統分析法著稱。情景分析法的優勢在於可以借助模型對各種結果發生及其可能性做出預測。筆者嘗試採用情景分析法對韓國政府的政策選擇做一個簡單的分析,以求教于方家。

「薩德」博弈中的最大不確定性因素——朝鮮

韓國官方首次公開表示(考慮)部署「薩德」導彈發生在朝鮮第四次核子試驗之後。雖然中國然指責「薩德」系統將威脅自身國家安全,但也無法否認朝鮮的核威脅是韓國佈置「薩德」根本原因。在這次中美韓朝(俄日)博弈當中,朝鮮是最富有不確定性的主體,這也是造成整個東亞地緣政治局勢複雜和敏感的根源。

當我們對朝鮮進行分析的時候,必須做出一個前提判斷,即朝鮮並不具備真正意義上的國家理性。筆者所這婸{為的「國家理性」包括國家行使權力的目標必須具有正當性(legitimacy),也包括國家權力的行使必須具備實現國家利益最大化的最大可能性,也即國家的工具理性(instrumental rationality)。對於一個公權力高度集中的國家來說,統治集團每一項決策判斷不僅需要符合目的的正當,同時也需要足夠的能力實現這一目標。

顯而易見,朝鮮是一個被權力集團俘獲(capture)的國家。最高理性服務於權力集團利益本身。朝鮮權力集團對政權穩定的訴求,處於核心利益的最高位置,國家的行動必須服務於這一最高目標。在各種訴求當中,當行動背後的國家意志與權力集團訴求一致時,行動則可能符合國家理性,反之則不然。

因此,在國際問題的分析當中,朝鮮作為一個非常不透明的國家,最大的不確定性就在於這個主體每一個行動背後的國家意志與權力集團的意志是否一致,該行動意圖究竟是什麼?美國容易簡單地將朝鮮的行動意圖一概歸因於權力集團的私欲,這是一種認知謬誤(misperception)。因為在一個極度不透明的國家體制當中,權力集團的內部如何博弈,權力集團的意志如何轉化成為國家意志,外人極難知曉。

對客體認知的不確定性,使得具有更高確定性的國家對朝鮮有更大的惡意,因為惡意預設才是最明智的博弈策略。對中美韓(俄日)來說,其各自對朝政策由於建立在對朝鮮認知的不確定性上,因而也充滿了不確定性。它們對其他國家的對朝政策也更具有惡意預設的可能性——這堿O指中俄與美日韓之間。我們知道,國際關係中各個行動主體的博弈常常走向「納什均衡」,就是因為一個行動主體由於無法確知另一個行動主體的意圖(intention)而採取保守策略——惡意預設。而這是各國在朝鮮問題的合作方案上難以達成共識的根本原因。

當然,「習川會」之後,中國與美國似乎在朝核問題上達成了更多的共識,截止到截稿日期後的形勢變化,各個博弈主體如何交易與妥協,都影響本文分析的情勢背景。但這無損于本文的價值,筆者提供的是一種在特定情勢下的博弈模型。

韓國政府放棄對華妥協

我們的團隊對韓國官方歷次就「薩德」問題發表的關鍵講話進行了梳理(如圖一),我們發現,韓國官方對「薩德」問題的態度轉變發生在朝鮮第四次核子試驗之後。正如上文所述,韓國官方立場轉變的關鍵時間點是2016年1月13日。

圖一:韓美官方「薩德」問題公開立場的關鍵時間表(2012.03-2016.03)
與公開立場不同的是,韓國官方其實早已評估部署「薩德」系統的可能性。我們掌握的內部資料顯示,早在2013年韓國軍方在推進低空導彈防防禦體系即 「殺傷鏈(kill-chain)」和韓國型導彈防禦系統(KAMD: Korea Air and Missile Defense)建設時,就曾表示希望美方提供「薩德」系統的相關資料。在此之後,韓國官方也私底下與「薩德」的總承包商洛克希德•馬丁公司(Lockheed Martin Space Systems Company)進行協商——儘管洛克希德•馬丁公司否認。

在2016年1月以前,韓國政府拒絕在韓部署「薩德」系統的立場異常堅決。對於韓國而言,作為韓國最大貿易夥伴的中國的反對態度是他們最大的顧慮之一。與此同時,韓國也一直有在國防建設上增強自主性的強烈願望。那麼首爾最佳的行動策略就是發展自己的反導系統(KAMD),這也是韓國軍方一直以來努力的方向。不過,作為一個民族主義情緒強烈的國家,韓國政府會在公開場合避免強調這一妥協策略背後的中國因素,同時也避免激怒韓國民眾。然而,這也為日後韓國民眾激烈抨擊政府政策不透明埋下了隱患。

韓國政府這一計畫雖然可以避免激怒中國,但推進起來卻並不順利。韓國軍方最棘手的是解決反導技術的問題。我們從美國智庫方面獲得消息稱,美國(奧巴馬政府)並不願意分享反導技術給韓國。即便承諾為韓國提供安全保障,美國對韓國發展自身國防力量以及增強國防自主性的主張,長期以來持有疑慮心理,甚至是反對態度。

對美國而言,最佳的策略是在韓國部署由美國製造的「薩德」系統。不同于美軍針對于蘇聯核威脅的戰略防禦計畫(又稱「星球大戰計畫」),美國陸軍空間與戰略防禦司令部在1987年提出研發的「薩德」系統主要就是用於應對伊拉克、北朝鮮等小國的導彈威脅。2015年初,美國方面曾對韓國表示,使用「薩德」而非發展自己的反導系統將更有效地避免韓國與朝鮮之間陷入戰爭。顯然,對於美國而言,部署「薩德」既能提高韓國及駐韓美軍應對朝鮮核威脅的能力,又能免于因韓國發展自身國防力量而降低對自身依賴的風險。

從2016年前韓美雙方的國防議題來看,在「薩德」問題上韓國一定不斷遭受美國的壓力。朝鮮第四次核子試驗以後,韓國態度發生根本性變化。隨後,國防部長承認韓國反導系統技術有限,宣佈在韓國部署「薩德」——但不放棄發展KAMD系統。這意味著,韓國放棄對華妥協。

韓國民眾與政黨支持「薩德」

在「薩德」問題上,許多中國媒體除了千篇一律地指責韓國,也刻意強調韓國民眾如何抗議「薩德」入韓。這種現象背後既有媒體行業眾所周知的某些難以違逆的因素,也有部分媒體刻意煽動中國民眾非理性情緒以博眼球的因素。這造成了一種假像,即韓國民眾反對「薩德」入韓。

我們團隊對「薩德」問題主要時間節點(2015年1月至2016年12月)的輿情變化進行觀察。為此,我們結合韓國現代經濟研究院和其他韓國主流媒體所做的民調進行分析,發現幾個特點:第一,從2015年以來多數時期韓國民眾支持部署「薩德」的意見占多數(見圖二)。第二,2016年11月反對部署「薩德」民眾達到高峰,與支持民眾持平(見圖二)。韓國政府立場並未因此動搖。第三,對部署「薩德」的反對意見進行具體分析,我們發現當中最主要的反對原因是民眾對政府政策不透明的反感或對政府的不信任,這種不信任在韓國前總統朴槿惠「閨蜜門」事件中達到頂峰。第四,反對聲音大多集中在受「薩德」直接影響的星州地區。

圖二:韓國民眾對部署」薩德」的態度
注:本圖根據韓國現代經濟研究院公佈的五次問卷調查結果製作。

在「薩德」問題上,韓國政府一直都遭受到了巨大的輿論壓力。這對一個民主國家來說尤為困難,許多議員因難以頂住選區民眾壓力而改變立場。去年八月,我們在一份內部報告中對韓國各主要政黨對「薩德」態度進行詳細地分析。

作為執政黨的新國家黨在2016年以前黨內成員在「薩德」問題上存在內部分歧,朝鮮第四次核子試驗後,黨內成員紛紛表示贊成部署「薩德」。不過,也有少部分新國家黨議員因擔心選票,反對將「薩德」部署在自己的選區,星州地區就有1151名新國家黨黨員退黨。

而韓國第一大在野黨共同民主黨對於部署「薩德」的態度一直模糊不清,內部意見存在差異,部分議員由於顧及中韓關係、俄韓關係反對部署「薩德」,也有一部分議員考慮到美韓關係以及國家安全問題而保持模糊不定的態度。而時下韓國大選熱門候選人文在寅則是「模糊戰略」的典型代表,他主張部署「薩德」問題應該留給下一任政府,如果現任政府強行部署「薩德」,他將會支持共同民主黨的主張:要求憲法法院做出許可權爭議審判。不過,為了爭取選票,文在寅的觀點模糊中也有傾向性,在4月11日發表的聲明譴責中國在朝核問題的不作為。

韓國第二大在野黨國民之黨對政府部署「薩德」持最強烈的批評意見。該黨基本主張部署「薩德」需要經過國會同意,要求政府撤銷部署「薩德」的決定。不過,同樣基於選票的需要,作為熱門總統候選人的安哲秀則直接表示支持部署「薩德」。

強大的民意在很大程度上影響了韓國政府對待「薩德」的立場。韓國第四次核子試驗之前,朴槿惠政府還可以應對民眾的壓力,自試驗之後,韓國民眾對政府的「軟弱」態度強烈不滿,且適逢朴槿惠本人醜聞爆發,如此洶洶民意必定令一個處於敏感時期的政府舉步維艱。

韓國政府還有選擇嗎?

如果以韓國政府的視角做情景分析,我們會發現政策選擇空間並不大。在做情景分析之前,需要明確的前提條件是,正如上文所言,朝鮮是一個高度不確定的國家。對於韓國而言,朝鮮核威脅持續存在且風險日益提升,首爾必須做好最壞打算,即朝鮮對韓實施核打擊。有些中國學者認為,朝鮮不會對韓國實施核打擊。他們似乎忽略了,當一個行動主體面對不確定且致命的危險時,這個行動主體一定會考慮萬一受到攻擊怎麼辦,而不是分析風險係數從而理性制定應對方案,因為前者才是一種生存的本能反應。在東亞地緣政治格局當中,現實主義所謂的「自助困境」基本適用。韓國政府必須在自助困境當中選擇出令國際和國內都能接受、或者說最不反對的政策。

筆者試圖對韓國政府的六種主要政策選項進行分析(見圖三)。在六方會談徹底破產以後,韓國政府最優的選擇是在發展自身反導系統同時配合國際社會採取制裁措施。然而,在朝鮮第四次核子試驗之後,韓國政府和民眾徹底對制裁失去信心。韓國認為中國沒有完全貫徹制裁朝鮮的承諾,朴槿惠政府在國內飽受指責,朴槿惠本人也為此付出了極大的政治代價。

朴槿惠上臺以後,一直寄希望於中國來解決朝核問題和朝鮮問題,甚至不顧美日以及國內保守派強烈發對,參加中國2015年舉辦的70周年大閱兵,以及加入亞洲基礎設施投資銀行(AIIB),這也是朴槿惠執政上半期為數不多的亮點,即在鞏固韓美同盟的同時,強化與中國的關係。而此時,韓中關係也被韓國媒體炒作為史上最好的中韓關係,韓國國內的民意和輿論寄希望於搭乘中國經濟發展快車的同時,對中國在朝核問題和半島統一問題發揮更大作用的期待達到最高值。

但是,韓國政府和國民事後認為中國沒能達到預期,朴槿惠則被保守派質疑一味討好中國卻沒有任何效果,雖然中國積極參與了對朝制裁「2270號」決議,但韓國認為中國仍舊是制裁的漏洞,在執行制裁時存在很多灰色空間。朴槿惠「閨蜜門」事件爆出之後,執政黨分為了「自由韓國黨」和「正黨」兩個黨,兩個黨在包括如何處理朴槿惠等內政問題上存在眾多分歧,而在「薩德」問題上卻空前的一致,即主張儘快部署「薩德」。

此外,韓國再反觀自身反導技術研發進展緩慢,那麼是否能在朝鮮完成擁核前部署韓國自產的反導系統,已不是一個成功概率的問題,而是一個風險大小的問題。在這種情勢之下,韓國政府的安全需求處於最優先地位,這也是韓國後來不為中國經濟制裁措施所動的主要原因。

圖三:韓國政府的六種主要政策選項
其實,無論我們將時間點定位在朝鮮第四次核子試驗以前,還是更早,韓國面對朝鮮核威脅所能選擇的空間都極其狹小。唯一不同的是,在對中國失望以後,韓國國內對於更激進的行動如發展核武器以及軍事打擊朝鮮的主張擁有了更大的支持。不過,對於韓國政府而言,這兩項選擇的風險性巨大,代價也會極為昂貴。這也是為什麼支持率最高的三位候選人都回避該主張的原因。當韓國對所有的政策選項逐一排除之後,以最小的風險取得最好預估效果的政策只有引進「薩德」一項。這也就解釋了為什麼韓國政府在「薩德」問題上會「突然」轉變立場。

餘論

上述分析是一個基於高度簡化的分析模型,實際上,情景分析方法對情報和模型的要求都極高。儘管筆者水準有限——因為我們不是專家,但我們依然真誠地希望中國的智庫和高校在分析國際問題時能運用更為科學的模型,站在更為中立的立場,只有如此,才能清醒地洞悉事實和形勢。

試想,如果中國不對對手進行系統的客觀分析,又如何制定出更有效地應對方案呢?如果中國能在朝鮮第四次核子試驗之前,採取更有效的措施取得韓國民眾和政府的信任,中國也不至於像現在這樣,面臨更小的政策選擇空間,更高風險和成本的政策選項。在一定程度上,許多國際關係專家是失職的。

其實,筆者並非不知專家身不由己,面對一個封閉系統,中國知識份子並不享有寬鬆的言路。體制對異見聲音缺乏足夠的容忍空間,使得學術界和智庫界「劣幣驅逐良幣」的現象越來越嚴重,真誠和優秀的研究成果越來越稀缺,曲意逢迎之作越來越多。在中國,知識份子早已被馴服,為改變這一現狀,政策制定者對自己應更有信心才是。

(附記:鳳凰國際智庫研究助理陳俊彥、張添之、曹詩佳、徐靖依、陳立彬、董思琦對本文中的材料收集有重要貢獻。)

文章來源:FT中文網/韓國政府為什麼選擇部署「薩德」?

【圖片為資料照】