新版NAFTA─重新打造北美家園

2017-07-31 18218

數月以來,美國總統川普周旋在兩者之間:威脅終止北美自由貿易協定(NAFTA),或是規劃新的版本,令其更加「現代化」。7月17日,在一封致國會的信函中,美國貿易代表萊特海澤,讓事態明朗了。政府對於NAFTA的態度,是趨近於修正,而非摧毀。這讓美國NAFTA的夥伴,墨西哥和加拿大,鬆了一口氣。

擺在加拿大與墨西哥眼前的,是與美國老大哥複雜的重新談判

數月以來,美國總統川普(Donald Trump)周旋在兩者之間:威脅終止北美自由貿易協定(the North American Free Trade Agreement,簡稱NAFTA),或是規劃新的版本,令其更加「現代化」。7月17日,在一封致國會的信函中,美國貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer),讓事態明朗了。政府對於NAFTA的態度,是趨近於修正,而非摧毀。這讓美國NAFTA的夥伴,墨西哥和加拿大,鬆了一口氣。但在看似平常的信函內容中,隱藏著川普式的明示與暗示:美國將對這份協定,作出令人痛苦的改變。

賭注是高的。美國4分之1貨物與服務的貿易,是與墨西哥和加拿大進行。這三個經濟體禍福與共,一起成長、一起萎縮,也已經建立起完整的供應鏈。因此對於美國可能拋棄NAFTA,這樣的恐懼,已使墨西哥披索(Mexican peso)和加拿大加元(Canadian dollar)的市場上下震盪;至於可能引發經濟衰退之說法,也甚囂塵上。

萊特海澤的信函,在川普「美國製造」(made in America)週的首日刊登。(譯按:美國製造週:自7月17日起為期一週,川普推廣表揚美國製造的商品,例如牛仔帽、球棒等)。這封信平息了那些焦慮。在與國會共同工作的過程中,政府的立場已經溫和不少。 NAFTA的另外2位夥伴也極盡遊說之能事,來捍衛這個協定。加拿大各部長頻頻拜訪美國各州州長。7月14日,加拿大總理杜魯道(Justin Trudeau)在一場對美國州長的演說中強力訴求,說要保護「我們共享的北美家園」(our shared North American home)。通往重新談判的道路已清晰可見,但會是顛簸的。

至於NAFTA新版之內容,萊特海澤借用了跨太平洋夥伴協定(the Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP)之構想。TPP是歐巴馬政府力推的貿易協定,計有11個拉丁美洲和亞洲國家會參與,TPP也是NAFTA的升級,但是川普上台後的首件事便是自該協定中抽身。而如同TPP,NAFTA二版將在「核心」中加入保護勞工和環境。

萊特海澤的信函,捨棄了一些川普清單中、具爭議的議題。例如墨西哥對進口貨物課徵營業稅,令美國頭痛不已。這一點,該信函並未提起。

一些萊特海澤的想法,可能是野心勃勃的,但也很模糊。他欲「強化原產地規則」(strengthen the rules of origin);原產地規則規範了一份產品,在輸往美國時,應該含有多少來自北美的原料,以符合免關稅的條件。這個「強化原產地規則」,有可能是微調,也有可能對NAFTA會員國造成大破壞。還有一說,便是萊特海澤希望透過「適當機制」,確保NAFTA會員國不會操弄本國貨幣。但這將會對美國貨幣政策造成不良的影響。

萊特海澤設定的目標中,某些是相當川普式的,這些一定會遭致嚴重反抗。針對美國貿易赤字的現況,川普是緊咬不放的;為了反映這一點,萊特海澤的第一個目標,便是對於NAFTA的其他夥伴,美國要縮減赤字。但這實在是瘋了;貿易協議無法決定赤字。而墨西哥政府的反應,則是表示貿易數字無法反映跨境的資金流動,也無法反映墨西哥人在美國數十億美元的消費。至於加拿大,其對美國的貿易順差,較墨西哥對美國的來的小,正等著看川普政府要如何縮減赤字。若美國堅持允許,例如,若某NAFTA會員國的赤字過大,則可以阻止貿易的進行。那麼談判將轉為口角。

另一個隱憂,則是川普政府可能實施貿易救濟,意即進口貨物傷害某國之產業時,該國政府可以在進口貨物加上關稅。在NAFTA的保護下,墨西哥和加拿大享有特殊待遇。而且,NAFTA第19章便規定,若NAFTA夥伴間,因貿易救濟而發生爭執,可由NAFTA法庭仲裁。不過川普政府認為由外國人當法官,是大大地違反了美國主權。

這將掀起一場戰爭。1987年,NAFTA尚未誕生之際,加拿大與美國就自由貿易而談判,最後差點破局,肇因於美國拒絕撤銷可能的報復關稅。最後,一個類似第19章(日後NAFTA的第19章)的條款拯救了整個協議。

加拿大,以及現在的墨西哥,比以往更需要這樣的機制。美國現在正威脅著,要對其他國家增加貿易壁壘,為的是保護某些產業,例如鋼鐵。美國現在也正與加拿大,就軟木材、航太和紙業而發生爭執。必須有一個平台可以快速裁決這樣的爭執,以及實施保護以對抗貿易救濟,若少了這樣一個平台,NAFTA的另外2位夥伴,將暴露在美國可能實施的懲罰之下。

替美國爭取保護的萊特海澤,正在促使加拿大與墨西哥,降低他們的貿易壁壘。其信函瞄準了加拿大的保護產業,例如電信、金融服務(以及間接地,乳製品和家禽飼養)。墨西哥,川普選戰時的辱罵對象,似乎跟這一切較無關。

談判最遲將於8月16日開始。美國的貿易夥伴們正準備辯護(defence)與反請求(counter-demand)(譯按:counter-demand:法律用語,一方做出請求,另一方則以另一個請求回應之)。而墨西哥的企業正思索著,萬一談判破局,該如何改變其供應鏈。加拿大則正積極地要與美國各州和各城市簽約,而這正是萊特海澤在NAFTA新版中要極力避免的。北美家園中、不可避免的口角,正要上演。

【此文為編譯文章,原文7月20日刊登於英國《經濟學人》雜誌網路版,文章標題為 The outlines of NAFTA 2 emerge。】
原文出處【圖片為資料照】