單厚之
- 媒體工作者
這個憲法該怎麼修？
2017-09-30
974
蔡英文總統執政一年多來，總統個人滿意度和民進黨的支持度都狂洩。民進黨內不少人將原因歸咎於憲政體制，認為總統民選以來閣揆都短命，施政理念難以延續，內閣難有政績；唯有修憲建立一套權責相符的體制，才能逃離這樣的宿命。但這樣的看法，其實有點倒果為因，下錯藥方。
單厚之／評論
蔡英文總統日前在民進黨全代會中拋出修憲議題，藍綠陣營反應兩極。綠營政治人物叫好的居多，藍營的反應則非常冷淡。
蔡英文總統執政一年多來，總統個人滿意度和民進黨的支持度都狂洩。民進黨內不少人將原因歸咎於憲政體制，認為總統民選以來閣揆都短命，施政理念難以延續，內閣難有政績；唯有修憲建立一套權責相符的體制，才能逃離這樣的宿命。但這樣的看法，其實有點倒果為因，下錯藥方。
我們的憲法設計，抄自法國的雙首長制。按照法國的設計，在總統與國會多數黨屬同一政黨時，就接近總統制，以總統為政府運作的核心；當總統與國會多數黨不屬同一政黨時，則「換軌」到內閣制，以內閣總理為運作核心。
但是李登輝時代設計的憲政體制，到了陳水扁當選之後，卻不願意「換軌」，憲政第一次脫離了原本設計的精神。到了馬英九、蔡英文的時代，對總統制衡不足的問題再度顯現，於是被人稱為總統「有權無責」的「超級總統制」。
台灣的閣揆短命，與這樣制度設計有直接的關聯。總統只要聲望下滑到一個程度，就只有換閣揆一途；閣揆淪為幫總統擦屁股的「衛生紙」，用過即丟，甚至不再回收。歷任閣揆，少有能全身而退者。
因為總統有權無責，閣揆換人之後，政府的錯誤政策也不會有太大的調整。換湯不換藥的新閣揆，雖然都會取一個響亮的名號，但實際上並無任何的新政、新意，雖然短暫拉抬總統的聲望，但卻無法改變長期的趨勢，等到總統受不了時，就把閣揆送上祭台，換上另外一隻替罪羔羊。
按照雙首長制的設計，今天的狀況理所當然就是擺向「總統制」，正是這套制度最沒有爭議，最好運作的情況。而蔡英文也是李登輝以降，實質權力最大的民選總統，甚至不用任何過場、醞釀，也不用跟反對者妥協、協商，就能夠強渡關山，達成自己想要的目標。總統府下設體制外、不受監督委員會的數量，也達到歷史的新高。而蔡英文民調下挫的速度，也是歷任總統之最。
任何一個執政者想要修憲，一定是認為手中的權力不足，無法大刀闊斧的改革，無法順手的駕馭國家的機器，必須要有更多的授權、更大的權力。但在李登輝之後，除了陳水扁時有朝小野大的問題之外，馬英九跟蔡英文都是壓倒性的完全執政。
馬英九與蔡英文不滿意度高居不下、成為難兄難妹的原因，並不是權力不足、效率不彰，而是剛愎自用、與社會脫節，沒有辦法回應社會的需求。兩人有總統制的權力、沒有總統制的節制，把選民的付託當作空白授權，還要怪權力不夠大、沒有足夠的權力能夠做事。這樣的說法，其實是完全說不通的。而且即便今天能把憲法修成總統制，兩人的權力都不會變得更大。
在蔡英文拋出修憲議題之後，民進黨立委蘇巧慧很快就提出了總統制的修憲案，並且獲得40餘位民進黨立委的支持。草案中除了總統制、18歲公民權之外，也刪除了憲法增修條文中有關「國家統一」、「中華民國自由地區」，並且把「我國與中華人民共和國人民權利義務關係」等字眼入憲；未來的中華民國憲法，就不再是一部「統一」的憲法，「遵守憲法規定」這件事，也就不在能夠被解釋為主張統一，也自然會影響兩岸關係。
蘇巧慧案的總統制，是直接取消考試、監察兩院，考試併入行政權，監察權併入國會。但草案中也取消了行政院長一職，由總統直接兼「最高行政首長」，並任命所有部會首長、主持「國務會議」，未來也不會有一個行政機關叫做行政院了，而直接由「總統府」來取代。
撇開18歲公民權以及統獨意識形態相關的條文不談。在行政權與司法權之間的平衡上，草案的設計是總統只要向立法院做國情報告、提出立法計畫，不用像現在的閣揆一樣到立法院總質詢；但部會首長也必須參加立法院委員會的聽證會，而且不得拒絕。
草案雖然取消了國會的質詢權，但以強化聽證權來取代；立法院雖然少了行政院長可以問，但國會對於各部會的制衡其實是加強的。沒有給立法院像美國國會一樣的首長人事同意權，但廢除了不信任案與解散國會，又把覆議案的門檻提高到幾乎難以達到的水準。
雖然說是「總統制」，總統可以直接指揮內閣，但政府受到的節制，其實比以往更多；國會看似輸了面子、沒了質詢，但裡子上贏得更多，權力比以往更大。總統制本來就不會有「解散國會」的相關設計，但在覆議門檻又提高的情況下，行政部門根本沒有任何對抗國會的武器。
蘇巧慧的「總統制」，並沒有讓行政權獨大，但在立法技術和權力義務的規範上，仍有明顯不周延之處。
舉例來說，蘇巧慧的草案中取消了行政院長這個職務，所以在總統出缺的遞補順序上，就理所當然的把行政院長一職拿掉，改成總統、副總統都出缺時，就由立法院長來代理。但草案中雖然把憲法本文第五章《行政》全數凍結，但在增修條文中，仍然把所有行政權相關的規範單列成一條，並沒有併入《總統》的條文中。
此外，當總統就是行政權時，總統自然不宜再保有憲法第四十四條的院際爭議調解權，否則就違反了三權分立的原則。再者，當總統成為與立法、司法兩院的關係改變之後，即便不給立法院部會首長的同意權，司法院長的產生也不能沿用現在這麼低的門檻，否則司法的獨立性根本無從建立。
蘇巧慧草案還有一個致命的缺點，總統、立法院都受到任期的保障，但幾乎看不到任何解決爭議的制度設計。過去解散國會的設計，雖然空有條文，卻無法實際發揮功用，但至少還有覆議，換閣揆等手段，可以部分解決問題。而未來行政、立法一旦發生衝突，就只有撐到改選為止。
一個執政者之所以要修憲，理所當然是為了要擴大行政權，方便自己做事、提昇自己施政的能量，減少自己施政受到的制約、掣肘。但以蘇巧慧等40餘名民進黨立委所提的「總統制」來看，似乎不盡然能夠達到這樣的效果，也未必是執政者想要的憲改。但說實在的，以民進黨今天的狀況，憲法無論怎麼修，行政權都很難再進一步的擴大了。
其實今天不只蔡英文，全世界各國不管左的右的、總統制還是內閣制，都同樣面對民調低落、滿意不佳的問題，川普的狀況不好、梅克爾、梅伊也不好，就連幾個月前還被認為是傳奇的法國總統馬克宏，也在短短四個月之內，從當初的萬人迷，變成最不受歡迎的總統。
在網路主宰的世界，民意如流水。選舉、換屆的速度，永遠跟不上鄉民翻臉的速度。任期、權力的保障越多，就越跟不上民意；民調就越低、就越難做事。理論上，在新的政治解答出現之前，能靈活隨著民意變化重組、解散國會、體現新民意的內閣制，或許比較可能會是亂世中的暫時解答。
民進黨政府上任至今，既沒展現守憲、護憲的決心，也沒有讓在野黨釋憲的打算。在一個主要兩大黨彼此互信這麼低的情況下，修憲根本不可能有共識。憲法的設計，決定政治的遊戲規則，也直接最終的結果與權利分配。如今的朝野連課綱這種不太政治敏感的議題，都搞不定，怎麼可能在修憲議題上達成共識？
即便雙方在18歲公民權單一議題上或許可能會有交集，但其他的修憲主張註定南轅北轍。在主要政黨各吹各調、無法達成共識的情況下，想要跨越修憲的高門檻，根本是不可能的任務。
既然修憲、改變制度是不可能的任務，如今拋出的修憲議題，就註定是選舉的工具：以18歲公民權討好年輕人，以反統一、兩國論等議題，切割政治市場。只是如此大費周章，即便能獲得預期的選舉成果，也是以透支2020年之後的政局、兩岸關係為代價，蔡總統跟民進黨應該要三思。
【圖片為資料照，翻攝自蔡英文臉書】
蔡英文總統日前在民進黨全代會中拋出修憲議題，藍綠陣營反應兩極。綠營政治人物叫好的居多，藍營的反應則非常冷淡。
蔡英文總統執政一年多來，總統個人滿意度和民進黨的支持度都狂洩。民進黨內不少人將原因歸咎於憲政體制，認為總統民選以來閣揆都短命，施政理念難以延續，內閣難有政績；唯有修憲建立一套權責相符的體制，才能逃離這樣的宿命。但這樣的看法，其實有點倒果為因，下錯藥方。
我們的憲法設計，抄自法國的雙首長制。按照法國的設計，在總統與國會多數黨屬同一政黨時，就接近總統制，以總統為政府運作的核心；當總統與國會多數黨不屬同一政黨時，則「換軌」到內閣制，以內閣總理為運作核心。
但是李登輝時代設計的憲政體制，到了陳水扁當選之後，卻不願意「換軌」，憲政第一次脫離了原本設計的精神。到了馬英九、蔡英文的時代，對總統制衡不足的問題再度顯現，於是被人稱為總統「有權無責」的「超級總統制」。
台灣的閣揆短命，與這樣制度設計有直接的關聯。總統只要聲望下滑到一個程度，就只有換閣揆一途；閣揆淪為幫總統擦屁股的「衛生紙」，用過即丟，甚至不再回收。歷任閣揆，少有能全身而退者。
因為總統有權無責，閣揆換人之後，政府的錯誤政策也不會有太大的調整。換湯不換藥的新閣揆，雖然都會取一個響亮的名號，但實際上並無任何的新政、新意，雖然短暫拉抬總統的聲望，但卻無法改變長期的趨勢，等到總統受不了時，就把閣揆送上祭台，換上另外一隻替罪羔羊。
按照雙首長制的設計，今天的狀況理所當然就是擺向「總統制」，正是這套制度最沒有爭議，最好運作的情況。而蔡英文也是李登輝以降，實質權力最大的民選總統，甚至不用任何過場、醞釀，也不用跟反對者妥協、協商，就能夠強渡關山，達成自己想要的目標。總統府下設體制外、不受監督委員會的數量，也達到歷史的新高。而蔡英文民調下挫的速度，也是歷任總統之最。
任何一個執政者想要修憲，一定是認為手中的權力不足，無法大刀闊斧的改革，無法順手的駕馭國家的機器，必須要有更多的授權、更大的權力。但在李登輝之後，除了陳水扁時有朝小野大的問題之外，馬英九跟蔡英文都是壓倒性的完全執政。
馬英九與蔡英文不滿意度高居不下、成為難兄難妹的原因，並不是權力不足、效率不彰，而是剛愎自用、與社會脫節，沒有辦法回應社會的需求。兩人有總統制的權力、沒有總統制的節制，把選民的付託當作空白授權，還要怪權力不夠大、沒有足夠的權力能夠做事。這樣的說法，其實是完全說不通的。而且即便今天能把憲法修成總統制，兩人的權力都不會變得更大。
在蔡英文拋出修憲議題之後，民進黨立委蘇巧慧很快就提出了總統制的修憲案，並且獲得40餘位民進黨立委的支持。草案中除了總統制、18歲公民權之外，也刪除了憲法增修條文中有關「國家統一」、「中華民國自由地區」，並且把「我國與中華人民共和國人民權利義務關係」等字眼入憲；未來的中華民國憲法，就不再是一部「統一」的憲法，「遵守憲法規定」這件事，也就不在能夠被解釋為主張統一，也自然會影響兩岸關係。
蘇巧慧案的總統制，是直接取消考試、監察兩院，考試併入行政權，監察權併入國會。但草案中也取消了行政院長一職，由總統直接兼「最高行政首長」，並任命所有部會首長、主持「國務會議」，未來也不會有一個行政機關叫做行政院了，而直接由「總統府」來取代。
撇開18歲公民權以及統獨意識形態相關的條文不談。在行政權與司法權之間的平衡上，草案的設計是總統只要向立法院做國情報告、提出立法計畫，不用像現在的閣揆一樣到立法院總質詢；但部會首長也必須參加立法院委員會的聽證會，而且不得拒絕。
草案雖然取消了國會的質詢權，但以強化聽證權來取代；立法院雖然少了行政院長可以問，但國會對於各部會的制衡其實是加強的。沒有給立法院像美國國會一樣的首長人事同意權，但廢除了不信任案與解散國會，又把覆議案的門檻提高到幾乎難以達到的水準。
雖然說是「總統制」，總統可以直接指揮內閣，但政府受到的節制，其實比以往更多；國會看似輸了面子、沒了質詢，但裡子上贏得更多，權力比以往更大。總統制本來就不會有「解散國會」的相關設計，但在覆議門檻又提高的情況下，行政部門根本沒有任何對抗國會的武器。
蘇巧慧的「總統制」，並沒有讓行政權獨大，但在立法技術和權力義務的規範上，仍有明顯不周延之處。
舉例來說，蘇巧慧的草案中取消了行政院長這個職務，所以在總統出缺的遞補順序上，就理所當然的把行政院長一職拿掉，改成總統、副總統都出缺時，就由立法院長來代理。但草案中雖然把憲法本文第五章《行政》全數凍結，但在增修條文中，仍然把所有行政權相關的規範單列成一條，並沒有併入《總統》的條文中。
此外，當總統就是行政權時，總統自然不宜再保有憲法第四十四條的院際爭議調解權，否則就違反了三權分立的原則。再者，當總統成為與立法、司法兩院的關係改變之後，即便不給立法院部會首長的同意權，司法院長的產生也不能沿用現在這麼低的門檻，否則司法的獨立性根本無從建立。
蘇巧慧草案還有一個致命的缺點，總統、立法院都受到任期的保障，但幾乎看不到任何解決爭議的制度設計。過去解散國會的設計，雖然空有條文，卻無法實際發揮功用，但至少還有覆議，換閣揆等手段，可以部分解決問題。而未來行政、立法一旦發生衝突，就只有撐到改選為止。
一個執政者之所以要修憲，理所當然是為了要擴大行政權，方便自己做事、提昇自己施政的能量，減少自己施政受到的制約、掣肘。但以蘇巧慧等40餘名民進黨立委所提的「總統制」來看，似乎不盡然能夠達到這樣的效果，也未必是執政者想要的憲改。但說實在的，以民進黨今天的狀況，憲法無論怎麼修，行政權都很難再進一步的擴大了。
其實今天不只蔡英文，全世界各國不管左的右的、總統制還是內閣制，都同樣面對民調低落、滿意不佳的問題，川普的狀況不好、梅克爾、梅伊也不好，就連幾個月前還被認為是傳奇的法國總統馬克宏，也在短短四個月之內，從當初的萬人迷，變成最不受歡迎的總統。
在網路主宰的世界，民意如流水。選舉、換屆的速度，永遠跟不上鄉民翻臉的速度。任期、權力的保障越多，就越跟不上民意；民調就越低、就越難做事。理論上，在新的政治解答出現之前，能靈活隨著民意變化重組、解散國會、體現新民意的內閣制，或許比較可能會是亂世中的暫時解答。
民進黨政府上任至今，既沒展現守憲、護憲的決心，也沒有讓在野黨釋憲的打算。在一個主要兩大黨彼此互信這麼低的情況下，修憲根本不可能有共識。憲法的設計，決定政治的遊戲規則，也直接最終的結果與權利分配。如今的朝野連課綱這種不太政治敏感的議題，都搞不定，怎麼可能在修憲議題上達成共識？
即便雙方在18歲公民權單一議題上或許可能會有交集，但其他的修憲主張註定南轅北轍。在主要政黨各吹各調、無法達成共識的情況下，想要跨越修憲的高門檻，根本是不可能的任務。
既然修憲、改變制度是不可能的任務，如今拋出的修憲議題，就註定是選舉的工具：以18歲公民權討好年輕人，以反統一、兩國論等議題，切割政治市場。只是如此大費周章，即便能獲得預期的選舉成果，也是以透支2020年之後的政局、兩岸關係為代價，蔡總統跟民進黨應該要三思。
【圖片為資料照，翻攝自蔡英文臉書】
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