這個憲法該怎麼修?

2017-09-30 454

蔡英文總統執政一年多來,總統個人滿意度和民進黨的支持度都狂洩。民進黨內不少人將原因歸咎於憲政體制,認為總統民選以來閣揆都短命,施政理念難以延續,內閣難有政績;唯有修憲建立一套權責相符的體制,才能逃離這樣的宿命。但這樣的看法,其實有點倒果為因,下錯藥方。

單厚之/評論

蔡英文總統日前在民進黨全代會中拋出修憲議題,藍綠陣營反應兩極。綠營政治人物叫好的居多,藍營的反應則非常冷淡。

蔡英文總統執政一年多來,總統個人滿意度和民進黨的支持度都狂洩。民進黨內不少人將原因歸咎於憲政體制,認為總統民選以來閣揆都短命,施政理念難以延續,內閣難有政績;唯有修憲建立一套權責相符的體制,才能逃離這樣的宿命。但這樣的看法,其實有點倒果為因,下錯藥方。

我們的憲法設計,抄自法國的雙首長制。按照法國的設計,在總統與國會多數黨屬同一政黨時,就接近總統制,以總統為政府運作的核心;當總統與國會多數黨不屬同一政黨時,則「換軌」到內閣制,以內閣總理為運作核心。

但是李登輝時代設計的憲政體制,到了陳水扁當選之後,卻不願意「換軌」,憲政第一次脫離了原本設計的精神。到了馬英九、蔡英文的時代,對總統制衡不足的問題再度顯現,於是被人稱為總統「有權無責」的「超級總統制」。

台灣的閣揆短命,與這樣制度設計有直接的關聯。總統只要聲望下滑到一個程度,就只有換閣揆一途;閣揆淪為幫總統擦屁股的「衛生紙」,用過即丟,甚至不再回收。歷任閣揆,少有能全身而退者。

因為總統有權無責,閣揆換人之後,政府的錯誤政策也不會有太大的調整。換湯不換藥的新閣揆,雖然都會取一個響亮的名號,但實際上並無任何的新政、新意,雖然短暫拉抬總統的聲望,但卻無法改變長期的趨勢,等到總統受不了時,就把閣揆送上祭台,換上另外一隻替罪羔羊。

按照雙首長制的設計,今天的狀況理所當然就是擺向「總統制」,正是這套制度最沒有爭議,最好運作的情況。而蔡英文也是李登輝以降,實質權力最大的民選總統,甚至不用任何過場、醞釀,也不用跟反對者妥協、協商,就能夠強渡關山,達成自己想要的目標。總統府下設體制外、不受監督委員會的數量,也達到歷史的新高。而蔡英文民調下挫的速度,也是歷任總統之最。

任何一個執政者想要修憲,一定是認為手中的權力不足,無法大刀闊斧的改革,無法順手的駕馭國家的機器,必須要有更多的授權、更大的權力。但在李登輝之後,除了陳水扁時有朝小野大的問題之外,馬英九跟蔡英文都是壓倒性的完全執政。

馬英九與蔡英文不滿意度高居不下、成為難兄難妹的原因,並不是權力不足、效率不彰,而是剛愎自用、與社會脫節,沒有辦法回應社會的需求。兩人有總統制的權力、沒有總統制的節制,把選民的付託當作空白授權,還要怪權力不夠大、沒有足夠的權力能夠做事。這樣的說法,其實是完全說不通的。而且即便今天能把憲法修成總統制,兩人的權力都不會變得更大。

在蔡英文拋出修憲議題之後,民進黨立委蘇巧慧很快就提出了總統制的修憲案,並且獲得40餘位民進黨立委的支持。草案中除了總統制、18歲公民權之外,也刪除了憲法增修條文中有關「國家統一」、「中華民國自由地區」,並且把「我國與中華人民共和國人民權利義務關係」等字眼入憲;未來的中華民國憲法,就不再是一部「統一」的憲法,「遵守憲法規定」這件事,也就不在能夠被解釋為主張統一,也自然會影響兩岸關係。

蘇巧慧案的總統制,是直接取消考試、監察兩院,考試併入行政權,監察權併入國會。但草案中也取消了行政院長一職,由總統直接兼「最高行政首長」,並任命所有部會首長、主持「國務會議」,未來也不會有一個行政機關叫做行政院了,而直接由「總統府」來取代。

撇開18歲公民權以及統獨意識形態相關的條文不談。在行政權與司法權之間的平衡上,草案的設計是總統只要向立法院做國情報告、提出立法計畫,不用像現在的閣揆一樣到立法院總質詢;但部會首長也必須參加立法院委員會的聽證會,而且不得拒絕。

草案雖然取消了國會的質詢權,但以強化聽證權來取代;立法院雖然少了行政院長可以問,但國會對於各部會的制衡其實是加強的。沒有給立法院像美國國會一樣的首長人事同意權,但廢除了不信任案與解散國會,又把覆議案的門檻提高到幾乎難以達到的水準。

雖然說是「總統制」,總統可以直接指揮內閣,但政府受到的節制,其實比以往更多;國會看似輸了面子、沒了質詢,但裡子上贏得更多,權力比以往更大。總統制本來就不會有「解散國會」的相關設計,但在覆議門檻又提高的情況下,行政部門根本沒有任何對抗國會的武器。

蘇巧慧的「總統制」,並沒有讓行政權獨大,但在立法技術和權力義務的規範上,仍有明顯不周延之處。

舉例來說,蘇巧慧的草案中取消了行政院長這個職務,所以在總統出缺的遞補順序上,就理所當然的把行政院長一職拿掉,改成總統、副總統都出缺時,就由立法院長來代理。但草案中雖然把憲法本文第五章《行政》全數凍結,但在增修條文中,仍然把所有行政權相關的規範單列成一條,並沒有併入《總統》的條文中。

此外,當總統就是行政權時,總統自然不宜再保有憲法第四十四條的院際爭議調解權,否則就違反了三權分立的原則。再者,當總統成為與立法、司法兩院的關係改變之後,即便不給立法院部會首長的同意權,司法院長的產生也不能沿用現在這麼低的門檻,否則司法的獨立性根本無從建立。

蘇巧慧草案還有一個致命的缺點,總統、立法院都受到任期的保障,但幾乎看不到任何解決爭議的制度設計。過去解散國會的設計,雖然空有條文,卻無法實際發揮功用,但至少還有覆議,換閣揆等手段,可以部分解決問題。而未來行政、立法一旦發生衝突,就只有撐到改選為止。

一個執政者之所以要修憲,理所當然是為了要擴大行政權,方便自己做事、提昇自己施政的能量,減少自己施政受到的制約、掣肘。但以蘇巧慧等40餘名民進黨立委所提的「總統制」來看,似乎不盡然能夠達到這樣的效果,也未必是執政者想要的憲改。但說實在的,以民進黨今天的狀況,憲法無論怎麼修,行政權都很難再進一步的擴大了。

其實今天不只蔡英文,全世界各國不管左的右的、總統制還是內閣制,都同樣面對民調低落、滿意不佳的問題,川普的狀況不好、梅克爾、梅伊也不好,就連幾個月前還被認為是傳奇的法國總統馬克宏,也在短短四個月之內,從當初的萬人迷,變成最不受歡迎的總統。

在網路主宰的世界,民意如流水。選舉、換屆的速度,永遠跟不上鄉民翻臉的速度。任期、權力的保障越多,就越跟不上民意;民調就越低、就越難做事。理論上,在新的政治解答出現之前,能靈活隨著民意變化重組、解散國會、體現新民意的內閣制,或許比較可能會是亂世中的暫時解答。

民進黨政府上任至今,既沒展現守憲、護憲的決心,也沒有讓在野黨釋憲的打算。在一個主要兩大黨彼此互信這麼低的情況下,修憲根本不可能有共識。憲法的設計,決定政治的遊戲規則,也直接最終的結果與權利分配。如今的朝野連課綱這種不太政治敏感的議題,都搞不定,怎麼可能在修憲議題上達成共識?

即便雙方在18歲公民權單一議題上或許可能會有交集,但其他的修憲主張註定南轅北轍。在主要政黨各吹各調、無法達成共識的情況下,想要跨越修憲的高門檻,根本是不可能的任務。

既然修憲、改變制度是不可能的任務,如今拋出的修憲議題,就註定是選舉的工具:以18歲公民權討好年輕人,以反統一、兩國論等議題,切割政治市場。只是如此大費周章,即便能獲得預期的選舉成果,也是以透支2020年之後的政局、兩岸關係為代價,蔡總統跟民進黨應該要三思。

【圖片為資料照,翻攝自蔡英文臉書】