民粹力量、罷免黃國昌 、與憲改—憤怒是改革動力但不應是改革的內容

2017-10-24 7010

我們竟然讓民粹領袖接連地把民粹憤怒植入了國家體制之中,實在是非常不幸的事,幸而如今在票票等值這一個議題上,多數民眾已經從扭曲理性的憤怒掙脫出來,開始追求公平的價值了,這是好事;但是可惜的,民眾票票等值的修憲的前腳還沒正式踏出,民眾的後腳卻又陷入了落伍的命令委任的民粹之中,真是可嘆。

林濁水/評論

有兩件事,一令人憂,一令人喜。令人憂的是罷免黃國昌終於連署過關成案了;令人喜的修憲改善立委選舉票票不等值的主張民眾高度支持。

兩件事風馬牛不相及,為什麼把他們送做堆?因為兩件事都起源於民粹—憤怒到理性受到扭曲的民粹。

先談立委選舉票票不等值問題

最近有兩個關於修憲改革票票不等值制度的民調:

※10月16日台灣世代智庫公布民調,民眾在回答「立法委員席次每個縣市至少一人,造成選舉票票不等值的不公平現象,憲政體制改革檢討立委選舉制度讓將來票票等值,請問您贊不贊成」時,有高達72.0%的民眾贊成,不贊成者只有17.8%。而且不分黨派民眾都有6成以上贊成這項改革。
※10月19日出版的《財訊》調查民眾憲改議題的優先項目,發現「重新劃分立委選區,解決票票不等值問題」在7選3的複選題中拔得頭籌,高達37.3%支持。而且國民黨民眾有41.0%、親民黨民眾有51.0%支持度,都高於平均值。

要澄清一下,這篇文章並不在說民眾主張要改善票票不等值制度是民眾憤怒到理性受到扭曲的現象;相反的,這篇文章要說的是,當年修憲造成選區高度票票不等值的是憤怒到理性受到扭曲的民粹,如今民眾終於從憤怒的民粹中醒過來而強烈的要求修憲加以改善了。
令人驚嚇的「正義之怒」

當年領導減半群眾運動的民粹領袖有多憤怒,充分顯示在他們講話的措辭中。例如:國會太亂了,有人認為簡直是一群瘋子,民粹領袖跟著強調應該要用減半教訓,說「減掉了一半的瘋人,發瘋次數就會比較少,院中及鄰居就會覺得較清靜,也可以大大減少管理照顧治療瘋人的費用。」

由於減半會造成不同縣市的公民「票票不等值」,政黨競爭的公平性也會受到很大的傷害,並使選舉的課責效應受損,所以有人主張修憲至少要做好配套。民粹領袖聽了大怒說有些人強調「配套」措施,「只是故意把可以分開的事情,硬綁在一起,就像是向要一塊麵包的飢民說等有了湯、果醬才吃吧,有權力給飢民麵包,賴著不給,卻說等捕魚船回來後,做了魚子醬,等天氣好獵條野牛做了牛尾湯,那時一定給你們麵包、魚子醬、牛尾湯。這種說法是卑鄙無恥到了極點的耍賴」(《大紀元/林義雄:盼人民監督政治人物國會減半承諾》)。他說。反對減半的法政學者都是「一群聰明的騙徒」。

對於減半傷害到政黨競爭的公平性,有人指出,減半的傷,傷到民進黨將非常強烈,他怒斥減半民進黨「把它當成浩劫」是「自大得把個別政黨等同於國家,誤認自己政黨的私利就是國家的利益」「是一個政黨腐敗衰落」「這個政黨已經在自掘墳墓,至於切不切腹已經不重要了」。

民粹領袖把反對減半的成群法政學者說成是「一群聰明的騙徒」,竟然這樣指責學者,民粹主義的色彩再鮮明不過了。

兇猛的措辭「瘋子、騙徒、政黨等同於國家、腐敗衰落、自私、自掘墳墓、卑鄙無恥到了極點」「讓立委屈服」…有如機關槍一樣,子彈密集四射,火力真是不同凡響,充分流露出其民粹性的「正義憤怒」有多麼強烈。

在國會之亂中,最令民粹領袖憤怒的是國會通過了核四續建案,這令他痛感孰可忍孰不可忍。於是領導反核團體群眾運動堅決以減半方式嚴懲國會。

不幸的是,懲罰的結果簡直是非顛倒懲善揚惡:

1991年1月31日,立法院通過續建核四。表決結果是134票支持核四復建,70票反對,6票棄權。其中70票清一色是民進黨的立委投的,換句話說民進黨立委70席一票也沒有跑票;至於134票全數是國民黨、新黨、泛藍的無黨籍立委投票的。

通過了修憲以後民粹領袖接連到電視台暢談國會終於被懲罰了,他還特別向擁核總指揮官國民黨主席連戰致謝。

按這樣的投票記錄,如果站在反核人士的立場,當然是要嚴懲國民黨獎勵民進黨才對。但是被民粹領袖當作懲罰利器的國會減半制度通過後民進黨在2008年只剩下27席,只占總席次的24%不到;相對的國民黨拿了72%席次,整個藍營得了76%。堅決反核的民進黨被「懲罰」得不成人型;而堅決擁核的國民黨被奬勵到喙笑目笑。

可見民粹領袖主持了一個非常愚蠢,還非常是非顛倒的懲罰。

人類的歷史是,人民的正義之怒往往是改革的動力,如果善用這動力社會就會進步。民粹之怒甚至有時也可以有這一個效果,例如民粹之怒雖然曾經是希特勒崛起的動力;但是美國在19世紀晚期到20世紀早期民粹之怒就是進步運動的主力。

由於體認到民粹的價值和他的危險性,因此在美國費城制憲會議中,民粹與憲政共和的辯論就是美國建國先賢最精彩的演出,兩者漂亮的權衡就成了美國憲法最精彩的內涵。

無論如何,民粹易感易怒,民粹之怒一旦怒過頭,很容易便會陷入荒誕理性喪失的狀態,於是憤怒就不只是他們行動的動力,憤怒精神甚至被放進國家制度之中,那就是民主的災難了。無疑的,當時國會減半就在這樣的情境中出現的。

幸而,當時的國會雖然如同民粹領袖說的向民粹「屈服」,但還屈服得不徹底,守住了被民粹領袖斥為騙術的單一選區兩票制配套的底線,才使此後民進黨在選舉贏了多票數時,不致於受到票票不等值的過度傷害而贏不了席次。例如以2016年立委選舉的得票做計算基礎,假使沒有了配套,民進黨只要贏得國民黨的票數少於70萬,席位便會輸給國民黨而不可能像現在以68比35狂贏33席。(《奇摩新聞/林濁水:陳水扁救民進黨—不是全代會開假的 而是赦扁案連署假的》)

單一選區制通過的正面效果不只是這樣,現在我們已經看到了他另外還有四個非常顯著的效益:
1,徹底弱化了地方派系。
2,高度弱化了買票效果。
3,責任政治的課責效果非常強烈,執政時做得好做得壞,選舉時民眾奬罰很清楚。
4,過度譁眾取寵的立委消失,國會不再有所謂三寶立委。

由於第1、第2兩個效應,所以在立委層次,地方派系和買票行為已經徹底弱化,地方派系只有在郷村地區依賴縣市議員選區是複數選區而存在。

也幸而今天從民調中我們看到民眾終於從憤怒的理盲中走了出來,醒悟到制度的公平是實踐民主不可或缺的前提。這就提供了我們理性地依公平、平等原則救回我們選舉制度的機會。

處理票票等值問題的建議方案

蔡總統正好就在這兩件民調進行前的半個多月,提出了修憲解決票票不等值的主張,時間提得真是再好不過了。

事實上蔡總統在2014年就有類似的說法了。(《蘋果日報/焦點評論:我對憲政改革的主張(蔡英文)》)

她很不簡單地坦承認錯說:我們在第七次修憲時的制度選擇和選區劃分,導致了票票不等值的問題。政黨選票比例沒有反映在國會席次的分布上,小黨幾乎被湮滅。對於這個修憲結果,民進黨付出了代價,也應該要擔起一部分責任。

她也提出了解決方案:適度增加國會席次。

她又另外提了兩個具體內容:

a、行政區間人口差異懸殊所造成的票票不等值,不容易解決,所以先不處理。
b、增加不分區的席次,並降低政黨門檻,以及採用德國「聯立
制」取代現行「並立制」。

她說這樣,國會的最終席次分布,將趨近於民意的政黨傾向。然後她再說:當然,給小黨生存空間可能會影響民進黨的利益,但換個角度來看,增加了多元代表性的國會,也會讓未來組閣的「最小多數聯盟」多了想像的可能性。

適度增加國會席次的確該支持;但是她的兩個具體内容恐怕還可以再討論一下。

a、從兩個民調來看,民眾最關切的是各縣市公民之間票票不等值的問題;至於總統關心的政黨選票和席次合比例這一件事兩個民調都沒有做,所以並不知道民眾有沒有像總統一樣在意,但是無論如何,民眾既然高度關切區域的票票不等值,憲改時,應該不能置之不理。

關於行政區人口問題,雖然受到選區以縣市為單位的限制,以致除非金門馬祖合併難徹底解決,但也不是不能大幅改善。

減半成113席後,扣除原住民、區域立委,馬祖一萬人口選出一席,新竹縣五十三萬人一席,宜蘭縣四十四萬人一席,台南三十七萬人一席,花蓮二十三萬人一席,台東十四萬人一席,金門十三萬人一席,澎湖十萬人一席…。

票票不等值的狀況簡直亂到不行,保證排名世界第一。但是在減半之前,除了馬祖一萬人一席之外,其他各縣市一席的人口全部在十萬到十五萬之間,可以說相當平均,平均到可以符合德國的標準,甚至比改革後的日本都還要好。

由此可見,除了馬祖和原住民外,票票不等值的問題只要區域立委的席位如果也像總統建議的一樣增加的話就可以非常大幅度的改善。

b、總統主張在不分區方面採取德國聯立制取代並立制並降低政黨門檻的方案。

這個方案蠻令人擔心。

單一選區兩票聯立制是德國人在二次大戰後發明的。是用來取代德國威瑪政府時代的舊選舉制度的。舊制度是不設門檻的純比例代表制,造成的結果是小黨林立,以致政局亂成一團而創造了希特勒崛起的機會,造成人類大浩劫,所以德國人痛定思痛才發明了配上高政黨門檻的兩票聯立制。因此總統要低門檻的聯立制,儘量給小黨空間,就和德國人創立聯立制的原意相違背了。因此,她的方案恐怕不只會像她說的「會影響民進黨的利益」,而且以威瑪政府的例子來說,整個國家的利益都會受到嚴重的負面影響。

至於她「最小多數聯盟」的說法也很奇怪,一方面,她屬意的內閣是去政黨化的內閣,二方面她似乎傾向總統制的運作,這樣一來怎麼可能會有什麼「最小多數聯盟」呢?

因此總統說的增加不分區立委席次,這沒有問題,大家應該支持;但是還是要注意到如果增加席位,那麼小黨機會就可以增加了;其次,如果要學德國聯立制,就高門檻也應該一併學;若要降低政黨門檻,那麼還是維持現行「並立制」比較好。

c、一般民主國家不會把國會選舉辦法像我們那麼詳細地寫進憲法中,因此若修憲應該刪除「憲法」中框死的立委席次與選制規定,這些規定放在法律中就可以了,這樣在必要時要改善選舉制度才有比較大的機會。

民粹罷免和進步價值對衝

國會減半緣於憤怒的民粹,時代力量也痛批發動罷免黃國昌是落伍的民粹,這一點也沒有批錯。只是要進一步說,不只罷免黃國昌是民粹,罷免制度本身根本就是一個強烈民粹性質的制度。

中研院蘇彥圖說,古典的罷免運動主要嘗試從選民的憤怒中汲取罷免的動力,而以回復一個質樸的政治代表的主從關係作為罷免的目的。 (《想想論壇/蘇彥圖:罷免的制度窠臼與政治創新》)

毫無疑問的,讓罷免黃國昌案連署的動力正是選民的憤怒—保守派選民的憤怒;就像和黃國昌一起發動割闌尾的也一樣是選民的憤怒—改革派選民的憤怒。

古典的民主認為代表和選民之間是強制性的委任關係,所以對逾越委任命令的代表予以罷免,解除委任。但是在自由主義蔚為風潮後,一方面認為代表和選民是自由委任關係,代表可以在議會經過辯論之後改變他原來的觀念和立場;另一方面又認為國會議員優先代表國家利益而不是地方利益,所以西方國家在現在已經不再實施罷免制度了。

首先,1791年法國憲法明文規定: 「各郡選出議員不是該郡代表, 是全體國代表,不受委任拘束。」從此自由委任制度正式確立取代命令委任,接著這理念通行於歐洲國家。如今有的國家仍然還把國會議員的自由委任和全國代表的性質直接寫進憲法條文中,例如:

比利時:議會之議員不僅代表其選民,而係代表國民全體。
葡萄牙:每個議員均代表整個國家,而不是其當選的選區。
義大利:每一名議員都代表國家,且其職權的履行不受委任的限制。

另外,各國規定國會議員在國會的發言對外不負責也是自由委任精神的表現。

代表的性質既然有這樣的變化,所以台灣的民粹領袖發動群眾運動全力推動罷免門檻的降低,固然符合憤怒民粹一貫的性格,但是這樣的修法居然在國會沒有被擋住,落伍而憤怒的精神居然成為國家體制的一部分,實在是遺憾的事。

相信罷免門檻雖然降低,但是要黃國昌下台還不是那麼容易的事,但是黃國昌在繁忙的問政時,還要受到罷免的嚴重干擾,到底是件窩囊事,也是他個人和國家的損失;何況在黃國昌罷免案還在未定之天時,因為罷免門檻的降低,罷免在屏東已經成功地被利用做地方派系鬥爭的工具了,一位村長就這樣荒唐地被罷免了。(《聯合報/罷免新制成功首例 屏東壽元村長下台:無法心服口服》)這樣的荒唐事若難免會有更多人效法,那就真是造成台灣民主的倒退了。

無論如何,我們在屏東這一次成功的罷免案中實在看不到什麼進步力量的成長。事實上,罷免制度往往還不利於進步力量的成長。

所謂進步價值,他的對立面就是保守價值。而所謂保守價值,往往就是社會故步自封的主流價值;保守集團是既得利益集團,而進步力量就是挑戰既得利益者的主流價值的「正義但是弱勢」的力量。講白了,進步力量往往就是挑戰社會主流多數的「正義」的少數的力量。因此,如果進步的價值議題要在民粹領袖鍾愛的直接民主,無論是公投或是罷免中對決都是非常不利的。像這次黃國昌罷免案,保守的主流勢力就是搬出同志婚和廢死來對付黃國昌。

在直接民主中對決時,進步價值會不利的可以說相當的多,像18歲公民權就又是一個例子。

時代力量是追求進步價值的,但是卻被民粹領袖領導進入對進步價值常常不很利的民粹民主之中,很令人惋惜。

我一點也不反對像公投這樣的直接民主,實際上立法院第一部公投法草案就是我在1990年前後召集起草的案子,而在法律中規定「防禦性公投」也是我創設的,儘管是這樣,我毫無過度突出公投制度的想法。在當代,無論如何,代議民主和直接民主間的比重必須要妥善權衡,像民粹領袖在電視上倡議的,公投要時時使用,實在不是什麼進步的好觀念。

最後,我們竟然讓民粹領袖接連地把民粹憤怒植入了國家體制之中,實在是非常不幸的事,幸而如今在票票等值這一個議題上,多數民眾已經從扭曲理性的憤怒掙脫出來,開始追求公平的價值了,這是好事;但是可惜的,民眾票票等值的修憲的前腳還沒正式踏出,民眾的後腳卻又陷入了落伍的命令委任的民粹之中,真是可嘆。

【圖片為資料照,來源:中央社】【文內圖表為作者提供】