德國vs.台灣,國會協商制度大PK

2018-02-14 1841

比對了德國和台灣最近各自的國會協商後,我們發現的是。德國進行了在台灣會被批為邪惡透頂的協商和他們產生的正面結果;而台灣有了世界「道德水準最高」的透明協商,卻因此把國會帶著往異形化的方向一路走下去。

林濁水/評論

新春前台灣國會總算在臨時會通過一拖再拖的總預算案;遙遠在西半球的德國國會組閣馬拉松談判也差不多同時達成了協議。兩個國會決議和協議都經過冗長的協商過程。兩個協商達成共識後,各自的政界都大大的喘了一口氣。只是兩個國家一樣協商兩樣情,過程大不相同。

德國組閣協商黑箱黑到底

雙方對比鮮明得稀奇:台灣協商全程公開;德國協商全程「黑箱」—是的是黑箱,而且還真是黑到底。

德國聯邦議會選舉,早在去年9月20日就投完票了 ,選後最大黨的梅克爾很快開始主導組閣協商。

協商分成兩個段落。

第一個段落進行的叫「牙買加聯盟」協商。參加的黨是梅克爾的保聯盟黨、自民黨、綠黨。

這一次選舉,雖然梅克爾總理所屬政黨保守聯盟席位重挫了65席,但是對選舉結果她仍然相當滿意,因為自由黨突然從0席跳升到得到了80席。這對梅克爾是天大的好消息。

在德國,國會採取比例代表選舉制,所以戰後保守聯盟和社民黨兩大黨沒有一個政黨獲得過半席位是常態。這樣的條件下,在意識形態上居於中間位置又往往是第三大黨的自由黨舉足輕重,兩大黨一旦勝選就會方便找來自由黨組成最小過半聯合內閣。不料2013年自由黨居然選到一席都沒有當選,於是勝選的梅克爾只好找意識形態站在對立面的社民黨組大聯合内閣。可想而知的,雙方價值觀、政策差異實在太大,合作談何容易,因此組閣協商就足足談判了3個月才搞定,辛苦得人仰馬翻;不只是這樣,兩大黨聯合執政的4年中,一直忍受著同床異夢的尷尬日子,所以去年9月看到自由黨一下子又有了80席議員,保守聯盟非常高興,高高興興地進行「牙買加聯盟」協商。一開始,談判氣氛不錯,各方代表在德國議會協會陽臺上快樂地向外招手,然後協商談判全程持續公開圖片,推文和接受採訪。

不過所謂的全程公開,並不是整個過程都讓記者坐在記者上觀看,也不是全程做現場轉播,讓大家看夠協商主角那個亢奮激昂誰表情豐富,只是在過程中隨時提供消息給媒體而已。

依台灣社會的價值觀,應該是太黑箱了吧。協商涉及重要人事,按台灣的「澈底公開主義派」立場,不公開都難容;更何況,政策協商重點,居然都不公開,只公開結論,怎麼可能!這就且按下不表,且看協商的最後結果。

很不幸的,出乎梅克爾意料之外,快樂開幕的牙買加聯盟談判失敗落幕。理由是自由黨盤算如果組閣不成,再選一次,自由黨的席位會進一步增加,所以堅持不入閣。這逼得梅克爾只好回頭去找社民黨談判進行第二階段的協商。

由於第一階段組閣協商失敗,又有過去2013年兩大黨的談判又非常辛苦的經驗,因此這一次兩大國會黨團協商談判時戰戰兢兢,小心翼翼,想盡辦法保護協商可以不受干擾地進行,害怕資訊外流,擔心影響整個談判過程,害怕講了什麼話被媒體大做文章,害怕不夠精準的推文破壞到彼此間不牢固的信任……一切保密到家,做法很絕,連談判地點不透露,黨的新聞處發言人還大剌剌地說,「請相信我,您不會找到這個地方的」。

整個過程真是黑箱黑到底。

最後,神秘的協商終於在2月6日達成協議,接下來的手續是把整個協商結論交社民黨黨員公投,這應該沒有什麼問題,一定會通過。這樣德國的組閣問題解決了,整個歐盟都喘了一口大氣。

台灣協商透明世界第一

台灣協商透明世界第一?不必懷疑就是世界第一。

會是第一,是因為人類只要有團體決策,決策過程中採取協商的方法是常態,而協商以不公開為原則。台灣的立法院在戒嚴時代也一樣,解嚴後當初也沒有什麼不同。但是台灣這種黨團總召掌握協商大權可以把委員會決議任意推翻,委員會也因此樂得不必認真討論法案,開會時委員做過了秀就把法案交付協商,然後在立法院會期快要結束或臨時會時開夜車,在頭昏眼花中進行協商通過法案的「朝野協商制度」則1999年才建立的,他因此是全世界國會都沒有的「法制化朝野協商制度」。

早期立法院進行協商時,依據的是協商不公開的「國際慣例」—沒錯,是國際慣例,看看德國這次「黑箱組閣協商」,雖然被記者抱怨沒有消息可以發,但是沒有人懷疑過程黑箱所以就是正不正當的。但是這樣做在台灣行不通,所以澈底進行了協商透明化的改革。

為什麼要進行奇怪的協商改革?話且說從頭

在「協商透明化改革」之前,台灣立法院,法案在公開的委員會往往不討論不決議,甚至院會也不辯論,然後黑箱協商一下,結論出來了,而立法精神在那裡?意旨如何?都莫測高深,而通過的法條出狀況甚至荒腔走板是經常的。這當然大受批評。

國會審法案本來有委員會中心主義和院會中心主義的兩個類型,而台灣卻就這樣硬生生地獨創了協商中心主義的議事方法。

不管是委員會中心主義或院會中心主義的議會,他都是合議制的,爭議時多數決算是。台灣有朝野協商中心主義後,協商最大,而總召有否決委員會決議交付協商的權力,院長有主不主持協商的權力,結果合議精神被獨任精神凌駕,成了怪胎國會。

協商制度還有特別怪的地方。不管院會委員會都有他的議事規則,但是「最核心」的協商會議,沒有什麼議事規則,於是協商的過程方式像變形蟲隨時隨地在變化,隨時隨地增加他的荒謬性。最奇妙的是,受到公督盟公團推動的「國會透明化機制」建立後,更是變化和荒謬得更加激烈。

又為什麼要建立怪胎朝野協商制度?為了立法效率。

這樣朝野協商弊端重重,但是很奇怪的號召國會要好好監督的公督盟卻擁護朝野協商制度。公督盟認為有朝野協商制度,立法院議事才會有效率,所以朝野協商制度不是問題,讓黑箱透明化就好。這看法,從結果上看來,完全是適得其反。

第一個適得其反的後果:臨時會開個沒完沒了。

當初建立朝野協商制度的理由是,不管是院會委會開會都有人發言冗長、不停做秀,所以用「交付朝野協商」做殺手鐧,中止杯葛秀,以增進法案的審查效率。只是這樣一來,一方面立委們在委員會開會時,縱使不認真做決議也不用擔心,因為在後面還有朝野協商,於是法案預算案愈積壓愈多,只好開臨時會,而且臨時會愈開愈習慣、愈多。

例如在第一屆的萬年立委的時代,45年間有90會期,只開過兩次臨時會;1993年開始的第二屆3年沒開過臨時會;第三屆3年開了1次臨時會;第四屆3年開兩次臨時會;1999年朝野協商制度通過的隔年2002年第五屆上任,顯然還不懂朝野協商這個新工具可以大大利用,所以一直到2005年3年也只開了3次臨時會,第六屆3年開了2次臨時會,只是大家終於愈來愈知道怎樣運用新制度了,於是第七屆4年8會期一下子增加到6次臨時會,第八屆4年也開了6次臨時會。到這一屆,居然發生半年的一個會期中開3次臨時會的異象,如今4年任期才一半居然已經開了10次臨時會了。這現象,公民監督國會聯盟非常生氣,嗆聲,審不完就不該休會,倘若連最基本的職責都無法做到,立院乾脆關門算了。

第二個效應,透明化改革「功不抵過」

要國會陽光化透明化是世界潮流,但是讓這一個全世界獨一無二的朝野協商在電視上進行獨一無二的轉播後,協商過程大大改變。

第一個顯著的變化是正面的,那就是原先在黑箱時代一些赤裸的,過火的話,在現在的協商會中消失了。但是赤裸的話從此在國會中消失了嗎?例如在陽台的「非黑箱」協商或刻意到走廊上甚至其他地方的「非協商的話」也都文雅嗎?這應該就用不著說明了。

接下來的效應麻煩就大了。透明化前,協商在密室中進行,大家不滿的是他的暗無天日,密室當然就不會是秀場,做秀立委沒有興趣進入,但是朝野協商一旦在電視鏡頭前全程曝光,協商會場就成了最佳的秀場。做秀立委發現協商既然是立法院最重要,最受大眾注目的決策機制,又沒有發言法定規則的限制,更有電視全程轉播,便不可能不大大利用利用,於是許多委員不管自己是不是黨團代表,只要想做秀就擠進去發言,講完就走,也不繼續協商,這樣一個接一個無限制地暢所欲言,協商的異形化就是必然的結果了。

協商會場一旦成為異形化秀場,後果非常嚴重,令真正想要審查法案的立委私下罵翻,但是無濟於事。協商會淪落成秀場,立委中最痛心的可能是立法院中最積極和公督盟配合推動立法院透明化的立委李俊俋,他從7月的臨時會(《風傳媒/朝野協商變在野黨質詢秀場,綠委私下罵翻》)罵到12月的臨時會(《民報/促轉協商3天無共識 李俊俋砲轟:變調實境秀》) , 罵個不停。他說:

如何打破黑箱讓陽光照入朝野協商一直是我們持續努力的向,而維持協商的公開透明以及推動國會直播更是本屆國會改革至今的重大成果。但自去年底開放朝野協商直播以來,各種亂象頻仍。原應促進協商透明化的直播變成另一個秀場。

協商轉播以來,「委員會說過的再說一次」、「不同的委員進來講一樣的話」、「每個條文內容不同但也講一樣的論點」等亂象頻仍,甚至有委員表示「質詢時間不足」,再利用協商時再一次質詢官員,甚至「來秀完就走,根本不協商」。協商變秀場是個「冗長實境秀」,不但失去協商的意義,也破壞「委員會中心主義」的概念。

如此曠日廢時的黨團協商是否真能達成協調功能?這樣的現象又是否有檢討的必要?值得我們進一步省思。


自從創造了朝野協商的怪胎後,「協商主義」更有總統高度肯定(註1),又有國民兩黨立法院龍頭堅持,再加上公督盟力挺。於是熱血的公督盟和李俊俋能做,也熱血地去做的就推動朝野協商的透明化。改革結果國會協商透明到了世界第一,令公督盟驕傲得不得了,但是國會也因此異形到世界上獨一無二的地步。

臨時會不斷開協商主義是關鍵,而協商進一步異形化則是透明化至上主義的必然副產品。協商民主和議公開很進步時髦,但是既然進步時髦就加以「絕對主義化」然後再搬到台灣,看來真害處不小。

比對了德國和台灣最近各自的國會協商後,我們發現的是。德國進行了在台灣會被批為邪惡透頂的協商和他們產生的正面結果;而台灣有了世界「道德水準最高」的透明協商,卻因此把國會帶著往異形化的方向一路走下去。

於是我們了解,把進步時髦加以「絕對主義化」是因為對他要搬來的東西產生了許多誤解的原因。

德國和台灣,在國會協商上對比出的結論是這樣荒謬,說明的是,台灣一些推動改革的人,熱血固然有餘,但是他們對西方國家經過幾百年經驗發展出來的國會,從抽象精神和具體制,包括所謂的國會協商都高度外行,他們只在近乎民粹主義的熱情主導之下努力推動改革,想用一招半式救國救民救國會,然後和兩大黨的保守力量拉拉扯扯,逐步拉扯出一個個的異形制度。結果是愛國會適足以害國會,真是悲哀透了。如今期待他們能在熱情有餘的好條件下,冷靜地用一點工夫從西方的經驗和體制運作去了解正常的國會到底是怎麼回事,然後從頭開啟新的國會改革運動,因為無論如何他們到底比兩黨的保守派是更有把國會改好的可能的,只怕的是他們既然已經充分陶醉於把國會改到透明、出席簽到率都世界第一的風光之中,今天的「成就」已經累積了強大的反對真正改革的異化能量—無論如何,希望他們不致於真的如此。

註:

1.進行年改時她就是堅持「協商民主」的精神而在總統府組織了年改會

【圖片為立法院年改協商資料照】