呼籲不要為選舉安排陳菊當總統府秘書長

2018-03-13 8517

毫無疑問,陳菊看來是民進黨當前最好的選舉舵手,但是何不以黨職的身分領軍輔選而不要「兼任」總統府秘書長?真的不兼的話,她的分量就會不夠?力道會打折?這未免對陳菊太過於低估了,何況,當個身分在憲政體制上被貶的角色,做有破壞憲政精神之虞的事,真的不會減損戰力嗎?

林濁水/評論

媒體報導陳菊訪美回來之後,總統將任命她當總統府秘書長,以便年底領軍全力輔選縣市長選舉。 

年底民進黨選情並不是那麼樂觀,因此輔選的領軍看來是不可能找到比陳菊更好的人選了;但是陳菊當總統府秘書長領軍選舉卻值得大大值得斟酌。

首先,陳菊需要占了一個總統府秘書長的位置輔選才夠分量嗎?以陳菊的政治地位、能量、輩分來衡量完全不需要。

其次,有了總統府秘書長的位子,才能對陳菊的地位所提升,以致於可以強化陳菊輔選的能量嗎?這有趣的問題應該從國家體制上來看。

一、總統府不是憲法機關。在憲政地位上不如縣市政府。
假使我們翻翻憲法,我們將發現,總統、院長、部會首長、政務委員、直轄市、縣、國安會、國安局的設置和職權的規定都可以找得到,但是獨獨總統府、總統府秘書長這幾個字找不到,更不用說被憲法賦予他什麼職權了。換句話說總統、部長、縣都是憲法機關,獨獨總統府不是憲法機關。

二、總統府三個局不具備表示國家意思於外部而依法設立行使公權力的「機關」地位,比市政府局處不如。
行政院下轄的各部會都是「就法定事務,有決定並表示國家意思於外部而依法設立行使公權力之組織」的「機關」 (註1);甚至高雄市政府下的局處也擁有「機關」的地位;但是總統府秘書長下轄的三個局都只是「內部單位」,不具備「機關」的資格,只是相當於各部會下面的司處。

三、總統府局長是常任文官而市局處長是政務官
行政院下轄的各部會首長都是特任政務官;國安會的諮詢委員是特聘政務官,下轄的國安局長是特任政務官;甚至高雄市政府下的局處長也是比照高階簡任官員的政務官;但是總統府的三個局長都只是列高階簡任官的常任文官,下轄的只有一個即將被廢掉的國史館館長是政務官。

上面三點規定的意義很清楚:總統府是一個不能管國家政策的事務性機關,他的秘書長只是這一個機關的內務總管。比較起來,部長、市長和縣市局處長都在政策上都有具體職掌,總統府秘書長的職權非常空洞,毫無政策性可言。若撇開法定權力,單比「官階」大小,既然秘書長下面的局長和部長下面的司處長一樣都只是事務官,那麼總統府秘書長本大抵也是部長級而已—而且是一個權力空洞的部長。過去國民黨政府比較正常的時候就是這樣定位總統府秘書長的。

因這樣的定位,所以總統府及其官員又有以下四點特色。

四、總統府的編制很小。
如果不算侍衛隊的話,法定文官編制大概只有300人,再加上國史館也只有400多人而已,不要說和行政院的部會相比,比起高雄市,都只能算中等局處的規模。

五、總統府的預算非常小。
一年頂多10億左右,不到高雄市政府1,200億的100分之一;高雄市大部分的局處,預算都比總統府多好幾倍,像教育局居然多了幾十倍。

六、總統府沒有權力向行政院提預算。
由於總統府是「內務機關」,不能對外行使國家公權力,所以他編的預算必須由行政院替他提到國會接受審查,不可以自己提。

七、除了解釋預算,總統府官不必到立法院備詢。
立法院可以排專案報告為名要求行政院院長和各部會到國會備詢,但是總統府秘書長和局都不必到立法院接受質詢。

不要以為這是總統府比行政院偉大,而是因為他是「內務機關」,業務沒有政策內涵所以沒有向國會負責的必要的緣故。

—由預算制度這兩點規定,清楚地界定了總統府官員做為內臣的本質,同時也間接但明確地規範了他們不得干政的限制。

「內臣」、「大臣」,大大不同。

總統府和總統府秘書長在憲法沒有位置;在法律上,賦予他的編制小,在秘書長下的三個單位主管都是事務官,這些特色如果比照古代的話來說整個總統府大小官員全部都是「內臣」沒有一個是大臣。

內臣和大臣,都非常重要,一個推動國家政務,一個維護皇帝安全和崇隆的威儀,彼此分際分明。一旦分際失守,內臣管起國家政務,那是內臣干政,壞了綱紀儀軌,便是亂世現象。

古時分際如彼,今天,民主憲政時代,內臣、大臣之分,看看上面列舉的規定,還更加清晰精確。因此蔡總統從就職以來,就一再強調總統府秘書長這個位置非常重要,這是過去歷任總統都沒有說過的話,她這樣說很怪,令人擔心。

假使她這樣說是強調,總統府秘書長的法定職權是負責維護國家元首的安全和崇隆的威儀,所以非常重要,那當然沒有什麼問題。但是總統雖然沒有講重要在那裡,但是顯然不在總統府府組織法規定的法定職權上面的重要,而是政治上很重要。

政治上什麼地方很重要?去年總統有這個意思的時候,不少人建議賴清德接受,說:總統府秘書長可以調和鼎鼐,很重要,應該接。用調和鼎鼐這一封建時代的名詞,實在很奇怪。古時所謂調和鼎鼐不是宰相的職責嗎?要秘書長調和鼎鼐那不是叫他去學古代亂世時內臣干政嗎?

如果用現代的話來講,秘書長如果認真調和鼎鼐,行政院長會不會成了總統府秘書長的特助?如果遇到有擔當一點的院長,那國家豈不是變成了三首長制?國家是雙首長制我們都已經很頭痛了,真的還要來一個三首長制嗎?

過去總統要賴清德當秘書長,大家都說要他調和鼎鼐,非常好,幸好賴清德沒有就這樣接受。

這一次是不是要陳菊調和鼎鼐總統並沒說淸楚,但是據媒體報導,有一點是很清楚的,要陳菊就秘書長位置以方便選舉輔選,但是這就比較好嗎?

還是有問題。

政務官既然隨選舉進退,從政黨政治的角度出發,輔選當然是他分內的工作。只是政務官的輔選,是以政績或政策願景向民眾號召;問題是沒有政策政務的總統府秘書長要怎樣用他任上提出的政績或願景做輔選的號召。於是如果陳菊要輔選,政黨組織操盤恐怕才是重點。但是,這樣的話陳菊未來一年就是坐的位置是國家公職,所有的工作重心卻在是在黨務,這樣好嗎?豈不是甘脆不當總統府秘書長的公職而直接接黨務,輔選起更沒有包袱,更不會被質疑批評,輔選起更得心應手?

總統府秘書長從國家的體制儀軌來看,除了維護總統在儀式上的崇隆之外,他在政治性上並沒有重要性,也不應該有重要性,所以陳菊一旦以總統府秘書長身分輔選,要強調自己輔選的分量時,難道要向大家說,時代不同了,古時內臣外臣的分際已經過時,現在中華民國的憲法及法律的規範也同樣過時了,出現在你們面前是一個不一樣的,重要非常的全新內臣,全新秘書長,她要和大家一起拚政治拚選舉?這樣好嗎?

更現實的說,既然,古代規矩和現代憲法體制把內臣和總統府秘書長的政治重要性那麼毫不猶豫的剝奪掉了,以致於他只是一個部長級的內務總管,那麼除非認為台灣已經是亂世,否則若陳菊真的當上這位置從古代儀軌和現代憲政精神的角度來看是對她的抬舉還是貶抑不必想一想嗎?

目前所有的民進黨重要致治領袖中,蔡總統在泛藍民眾的信任度不成比例的偏低,依美麗島民調,經常在10%以下,例如2月分國政民調,是幾個月來的最高,但是也只有10.8%;然而賴清德和柯文哲得到的信任全在45%以上;相對的,朱立倫可以得到泛綠的33.2%的信任;至於中立民眾,柯文哲和賴清德都可以得到5成以上信賴,而朱立倫則也有38.4%,但蔡總統卻只有29.2%。

國政民調發現泛藍民眾對民進黨的好感度是9.7%,數據和他們對總統的信任度相當。從這些數據來看,台灣的藍綠對立的焦點幾乎完全中在總統一個人身上,總統的支持度完全仰賴泛綠民眾的支持,來自泛藍民眾極少,來自中立民眾也高度偏少;相對的,其他的人在政黨色彩對立的民眾中獲得的信任都遠比總統高得多。

這說明的是總統成了台灣政治對立的樞紐,既和總統在就任之初要當帶來和解全民總統的自我期許完全背道而馳,也和我國憲法體制設計時原先的期待完全相反,並和西歐民主的國家的現實涇渭分明,成為怪胎現象。

造成這後果,原因固然多,但是總統上台後政府民眾既看不到政府太多良善的施政,卻清楚地看到總統是黨主席,操盤黨務應該最重要的關鍵。
本來,現代的民主政治就是政黨政治,而所謂的黨Party,他就是多元的民眾中部分民意的代理人,因此執政黨依他的政治理念和支持他的民意上台執政,規劃政策進行利益的重分配,就註定不可能讓所有的民眾都滿意,一定會有民眾透過反對黨表達他們的不滿。於是西歐國家不管是什麼體制,總統清一色不直接管政策,同時更清一色地在當選後辭去黨職,以扮演超黨派的緩和者、仲裁者的角色。

不料台灣的總統不分黨派,一律沿襲兩蔣威權統治時建立下來的習慣,兼任黨主席是常態,不兼時是被逼迫到不得已時才接受。於是在壞的憲政體制下,隨著民主化,政黨惡鬥愈形惡化,而總統就愈成為惡鬥的軸心,和反感的集中點。只能仰賴對自己政黨認同的民眾支持,不只和親對手黨的民眾尖銳對立,對中間選民也幾乎沒有什麼吸引力。

無論如何,這是總統的困境也是國家的不幸。

由於政黨對立最尖銳的時間在選舉期間,因此在台灣政治的走勢已經是朝向以總統為惡鬥的軸心的當今,總統還前所未有地把內臣推出來當選舉廝殺中的總舵手,毫無疑問,勢必對這様的走勢更加激化得如火如荼。

這對國家好嗎?還有,對總統和陳菊好嗎?

毫無疑問,陳菊看來是民進黨當前最好的選舉舵手,但是何不以黨職的身分領軍輔選而不要「兼任」總統府秘書長?真的不兼的話,她的分量就會不夠?力道會打折?這未免對陳菊太過於低估了,何況,當個身分在憲政體制上被貶的角色,做有破壞憲政精神之虞的事,真的不會減損戰力嗎?

認為憲政體制提供的尊貴不是尊貴,只有位置靠近總統當內臣才尊貴?這在古代,只要不是亂世,是沒有的,在現代民主國家也只有川普當總統才有庫許納現象。

縱使只考慮到權力政治的效應,都該好好的想一想。

註:

1.<中央行政機關組織基準法>,第3條。

【圖片為資料照,來源:中央社】