美非峰會,抗衡中國

2022-12-19 64662

拜登明年將開啟歷史性的非洲之行,美國政府的幾位高級官員也將出訪南部非洲國家。中共經營非洲已久,美國想要與之抗衡,只有加緊「補課」,期能提供非洲國家另一個戰略選擇。

趙春山/評論

本(12)月13至15日,總計49個非洲國家的領導人和高級官員齊聚華盛頓,舉行第二屆美非高峰會議。首屆峰會是美國前總統歐巴馬於2014年召開,其後因繼任的川普總統熱衷「單打獨鬥」,導致這項大型多邊外交活動停擺。

長期以來,非洲就不是美國對外戰略的優先地區。作為美國第一位非洲裔總統的歐巴馬,也是於2012年6月,在他第一任期快結束時,才公布了《美國對撒哈拉以南非洲地區的戰略》,其中包括四個要點:一是加強非洲民主機構的建設;二是促進非洲經濟增長、貿易和投資領域的發展;三是推動非洲和平與安全;四是促進非洲的機遇與發展。

歐巴馬這份被視為美國有史以來的首份對非外交文件,雖第一次把非洲外交定義為「充滿機遇和活力的地區」;但在美國專家的眼裡,「這個戰略也沒有什麼特別新的東西」,「美國應該做的更多一點」。

川普於2018年12月發表美國第二份對非戰略。時任白宮國家安全顧問波頓(John Bolton)認為,中國和俄羅斯在非洲的影響力是對美國的國家安全威脅,美國政府將改變過去在整個非洲大陸提供「不加選擇」的外國援助,會把援助資金轉向特定國家以及戰略目標;但川普顯然不重視對非政策,他奉行「美國優先」和採取「退群」行動,嚴重傷害美非關係。

拜登上台後,針對非洲國家面臨抗疫和恢復經濟發展的需求,強調以「全球治理」和「多邊合作」,來強化美國與非洲的關係。2022年8月,拜登發布美國的第三份非洲戰略,其中包含下列四個政策目標:「培育開放社會」、「輸送民主和安全紅利」、「增進疫情後恢復和經濟發展機會」,以及「支持環境保護、氣候適應和能源轉型」。

無論是川普或拜登,中俄兩國都被視為美國在非洲的地緣戰略競爭對手,而中共在非洲的勢力擴張,特別引發美國的關注。事實顯示,中共經由「一帶一路」倡議,至今已在數十個非洲國家實施基礎建設計畫,包括水壩、機場、港口、鐵路;中共對非直接投資金額已是美國的兩倍,去年中非雙邊貿易額達2500億美元,是美國和非洲貿易額的四倍。

美國常批評中國國企向非洲及其他地區國家提供開發貸款,誘使這些國家陷入「債務陷阱」;同時警告「北京會在非洲挑戰基於規則的國際秩序、推進其自身商業和地缘政治利益、破壞透明度和開放性。」兩相對比,拜登則強調美國與非洲國家的「價值外交」。拜登曾邀請17個非洲國家參加2021年12月召開的全球民主峰會;但諷刺的是,應邀的一些非洲國家,如安哥拉、尼日及剛果民主共和國,卻被視為「威權體制國家」。

針對這次美非峰會,美國國務卿布林肯表示:「召集這次峰會是為了向非洲國家提供一個實實在在的選項、一項真實的伙伴關係。我們希望大家一起努力朝高標準方向邁進,而不是相反。」白宮高層官員亦強調,這次峰會議程的基礎是要知道「非洲人民想談什麼」。

外界注意到拜登在這次峰會上的講話,沒有提到中國的名稱;拜登強調美國尋求與非洲的「夥伴關係」,不是為了創造政治義務、鼓勵依賴性,而是為了促進共同的成功和機會。根據《美國之音》引述觀察人士的解讀,拜登此處提到的「政治義務」和「依賴性」,似乎暗示中國在提供非洲國家經貿援助時附加政治條件,例如迫使非洲國家在「台灣問題」和人權問題上接受中國的立場。

拜登「避談」中國,一是避免破壞他在20國集團(G20)峰會與習近平會談時,為中美關係創造的緩和氣氛。況且美國的一個高級代表團,正要前往大陸安排布林肯明年初的訪華事宜;二是避免非洲國家在面對中美戰略競爭時,陷入「選邊站」的困境。

不可否認,美國確實對這次參與峰會的非洲國家領袖,釋出了極大的善意。拜登宣布美國支持非洲聯盟成為G20的永久成員,承諾在未來三年內向非洲提供550億美元的投資,還與非洲大陸自由貿易區(AfCFTA)秘書處簽署了一項諒解備忘錄,以擴大雙方之間的貿易,並吸引在非洲大陸的投資。

美國的善意脫離不了外交和經濟利益的考量。例如,當俄羅斯總統普丁下令出兵烏克蘭後,多數非洲國家拒絕附和西方譴責並制裁俄羅斯的行動,展現非洲在國際舞台的集體實力,這讓美國相當「有感」;當全球陷於疫後能源危機時,擁有豐富油氣和礦產資源的非洲,也令美國「刮目相看」。

國際媒體評論,兩屆美非峰會均安排在美舉行,而美國領導人卻未「禮尚往來」往訪非洲,這不符合「互相尊重、平等相待」的夥伴精神。因此,這次在華府召開的峰會,被認為有「作秀」之嫌,形式意義大於實質意義。戰略暨國際研究中心(CSIS)非洲專案主任迪佐利里(Mvemba Phezo Dizolele)即指出,由於自2014年以來未曾再舉辦峰會,美國這次是帶著「信任赤字」與會。

拜登政府顯然要藉這次峰會,重建非洲對美國的信任。《紐約時報》外交與國際新聞記者黃安偉(Edward Wong)撰文表示,負責制定非洲政策的美國官員了解,歐洲列強在非洲推行殖民主義的殘酷歷史,他們不希望這次美非峰會或美國與非洲國家的其他接觸,被解讀為試圖將這些國家變為地緣政治鬥爭的棋子。

拜登明年將開啟歷史性的非洲之行,美國政府的幾位高級官員也將出訪南部非洲國家。中共經營非洲已久,美國想要與之抗衡,只有加緊「補課」,期能提供非洲國家另一個戰略選擇。

【圖片翻攝自facebook.com/POTUS】

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