政局安定/政府效能/清廉腐化—內閣制總統制超級比一比

2014-07-31 3918

公民社會的學者、學生都說我們的憲政體制出了問題，不但不能解決政治僵局，反而成為亂源，非憲改不可了，這

公民社會的學者、學生都說我們的憲政體制出了問題，不但不能解決政治僵局，反而成為亂源，非憲改不可了，這主張，依據民意調查民眾是壓倒性多數支持的；但是馬政府一口咬定我們要的是「行憲」，不是憲改。換句話說，他認為由於在野黨和王金平甚至整個國會都不行憲，只有他一個人在行憲，獨木難撐所以政局會亂。他這講法在政、學界自然都有人呼應，甚至綠營也有人有同樣結論，只不過理由大有不同而已—那就是不行憲的不是在野黨、王金平而是馬總統。

「行憲論者」雖然少數，卻掌控修憲大權，於是進入國會議程的憲改就只能是廢除考監兩院這種枝節問題，涉及到總統權責，行政立法關係的改造都只能在公民社會中繼續發酵。

行憲論又是「政治文化論」，核心論點是，民主上不上軌道是政治文化問題，不是體制問題，只要政治文化好，不管是總統制、內閣制、甚至雙首長制都OK，只要政治文化差勁，不管是總統制、內閣制或任何再好的體制都沒有用。

是這樣嗎？

過去討論憲政體制的大概就都在總統制內閣制之間打轉，但是在全球第三波民主中，大家發現，這些新的民主化國家，選擇半總統制或者我們叫雙首長制的反而特別多，吳玉山教授把他們區分為準內閣制、半總統換軌制、半總統分權妥協制、半總統總統優越制四類，我們可以依和內閣制或總統制的接近程度排成這樣的光譜：

內閣制PL/ 準內閣制QP/ 半總統換軌制ALT/ 半總統分權妥協制COM/ 半總統總統優越制PS/ 總統制PZ。

世界銀行近幾年對世界各國的政治穩定、政府效能、貪汙控制每年都做了評鑑，如果我們拿2012公布的結果來和光譜中的六類比對，我們將發現三個評價項目，準內閣制和內閣制的成績全都最好，混合制其次，總統制非常差，政治穩定一項只有智利一國入榜，政府效能只有美國入榜，而且都在10%中的末段，而貪汙控制則總統制居然掛零！至於和我國一樣的「半總統總統優越制」在三項評價中居然沒有一樣入榜，慘不忍睹。

看了這統計，「政治文化論」最典型內反應是，內閣制是西方傳統，西方國家只有美國是總統制，被民主先進的西方國家採用，才偶然地造成內閣制優於總統制的現象。

是嗎？那麼我們就拿在第三波民主化浪潮中才進行民主實驗的37個國家來看看吧。

37國中純內閣制9國，半總統制最多，有20國，其中，準內閣制6國，半總統換軌制3國，半總統分權妥協制1國，半總統總統優越制9國，然後是總統制8國。

傾向內閣制的14國，傾向總統制的17國，後者明顯比前者多，但是三項評價中，前10名竟幾乎全被前者囊括，而後10名則被後者包辦。最值得注意的是最糟的體制是半總統總統優越制，共9國，但在三項評價中最後10名幾乎被這種體制佔光了，真是可怕，而半總統總統優越制正是我國的體制！

另外，這三項評價也說明了，所謂無論純總統制或純內閣制都比半總統制好的論點並不正確。半總統制中的半總統總統優越制的確最糟，但是半總統制中的準內閣制甚至比內閣制更好，總統制中的換軌制的穩定度和清廉度也不差，只是效能不夠理想。至於純總統制，穩定度不夠理想，但效能不錯，清廉方面既有好的，也有中等的，和壞的，沒有明顯的優劣。

這些比較，的確，任何體制的確都比我國現在的「半總統總統優越制」好非常多，但是，如果要改成純總統制只能說是取法乎中，內閣制或準內閣制才是取法乎上。民進黨民調的結論，內閣制以69%大贏總統制14%，顯然一般民眾不是沒知識的，他們的看法和世界銀行評價的結論完全一致，可惜的是，權力中人反而看不清楚。