林濁水
- 臺灣省南投縣埔里鎮人，政治人物、民進黨大老。有「台獨理論大師」之稱。
振衰奮起還是成「廢帝，僵屍內閣」？掀開總統有權的真面目
2015-03-01
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最近有幾次討論會我都問在場人士：「大家都說總統有權無責，現在總統做得再爛也不必下台，的確是無責；但是
最近有幾次討論會我都問在場人士：「大家都說總統有權無責，現在總統做得再爛也不必下台，的確是無責；但是真的那麼有權，是個超級大總統嗎？假使真的話為什麼馬扁兩個總統都毫無例外地幾年當下來，都走到寸步難行，沒人理他，成為10%總統的地步，馬政權甚至被說成廢帝，僵屍內閣？」
一句話，每次都毫無例外地把大家問倒了。
真相是什麼？且來進一步掀開總統的權力面紗。這面紗不掀開，大家怎麼進行憲改難免會開錯方子吃錯了藥。
如今的體制雖然社會的共識是「總統有權無責」。但這只是從「被統治者」的「國民的立場」出發，對總統施政績效惡劣卻總以犧牲閣揆、部長的方式逃避卸責非常不滿的批判，人民站在這立場沒什麼問題；但是如果我們換到「國家的立場」，或者管理學的角度，進一步追究為什麼他會施政不良，那麼我們將會發現問題並?有那麼簡單。
對總統有權無責的指控源遠流長，兩蔣總統在台灣實施了38年的戒嚴統治，當然是有權無責的典型：他建立政權，大權總統一手在握，責任名義上由閣揆向國會承擔，而國會既是不代表人民的萬年國會，又還是行政院立法局，不只沒有向總統究責的能力，甚至連向行政院究責的能力也沒有。
最簡單也最重要的一句話來說兩蔣的有權無責，便是他的話沒有人敢不聽。但是現在除了內閣官員誰還聽總統的話？如果誰都不聽他，他算什麼有權？
兩蔣的話儘管沒有人敢不聽，但是權力的基礎並不是來自憲法體制，依憲法本文，採取的是內閣制體制，組閣的權在國會，不在總統，國家大政決策權叫在內閣，憲法權規定的最高行政機關是行政院而不是總統，在這種情形下，兩蔣便搞戒嚴，凍結憲法正常施行，在戒嚴體制下透過列寧政黨的黨國體制尤其是「黨軍體制」，和情治司法不分的國安系統行使威權統治，時日久遠後在台灣社會終於形成了總統有權的「歷史正當性」。
只是台灣一旦進入民主化的新歷史，國民黨威權自然要面對憲法文本本身和全面改選的國會挾最新民意的雙重挑戰。街頭出身的國會議員造反有理，在殿堂拔劍砍柱橫衝直撞，國民黨不只議長選舉靠張晉城跑票才保住，閣揆甚至被擋在國會之外進不了議場，在一連串事件衝擊下，要維持總統繼續「有權」，國民黨只能趁黨國餘威仍然盛大時修憲對總統的權力進行兩次關鍵性的補強：
一、1994年修憲總統直選。
湊巧剛建黨的民進黨效法西歐冰島、愛爾蘭的策略，透過直選總統推動獨立運動，國民黨1994年趁勢修憲直選總統，使總統權力取得民意授權基礎，不致於相對於全面改選的國會，在民意正當性上居於弱勢。
二、1997年修憲取消國會閣揆同意權並增加總統對閣揆不受節制的免職權。
第二次的補強，讓總統得到了世界極少見的在閣揆人事任命上最自由而欠缺制衡的權力。
總統制或內閣制，甚至法國式政府，首長的組閣權都受到國會強力的制衡：內閣制的國會閣揆同意權事實上是國會自主的選舉權；美國總統數以千計政治任命官員需國會聽證批准；法國總統雖然有權自由任命閣揆，但是從未違背尊重國會多數黨的慣例，而且閣揆一上台，必依例尋求國會行使信任投票。另外，英國閣員慣例由現任議員出任，法國是議員一上任閣員才辭議員職。這些國家國會採取的任何政府組閣時的制衡權在台灣1997年修憲後全部都空白。於是從總統任命閣揆權力的角度來看，台灣總統的確是超級有權無責的大總統。但是憲法規定的行政院是最高行改機關一項卻又一直未修改，而總統直轄的「行政院外機關」國安會又只是「諮詢機關」，從決策和執行的角度上看，總統在憲法上的權力仍然空洞而不具體。
換句話說，第一次修憲只強化總統統治的權力正當性，第二次只賦予總統任命閣揆的人事權，但是都沒有賦予總統決策權和掌控行政過程的權力(註1)。 那又是為什麼？
1990年代，政、學、輿論界仍然強烈認定總統有權無責，因此1997年修憲取消國會閣揆同意權就引起非常激烈的爭議。其中李鴻禧教授領頭，藍綠兩方面的非主流派合力抨擊藍綠主流派提出的法國式修憲案，說修憲之後台灣將出現「袁世凱超級總統制」。雖然當時就有人指出，這其實混淆了憲法賦予的制度性權力和威權統治的憲法制度外的威權遺緒實質權力(註2)。 但是這講法到底不符合當時社會的主流，其結果就是台灣97年修憲時無法依法國第五共和體制的配套通過賦予總統適當的決策權。(註3)
和一般國家比較，我國總統欠缺的首先是主持部長會議權力。這當然是因為原始的中華民國憲法是內閣制體制的緣故。
全世界任何國家，不論總統制、內閣制、半總統制，掌握執政權的必定主持部長會議但我國如今權力運作上是總統擁有實權，但是卻不可以主持部長會議，遇事只能電話遙控或黑頭車半夜摸黑進總統府。既不光明正大又不正式，效果有限 (註4)，更甚至使決策更形混亂 (註5)。
如果拿法國制度比較的話，我國總統欠缺的還有一大堆：
1、主動解散國會之權、交付公投之權、條例及命令簽署權，以及逕行公布具有法律效力的行政條例之權。
2、直接任命3席憲法委員會委員（佔1/3）和其主席之權、將條約和未公布的法律提請憲法委員會解釋之權、主持最高司法會議之權、圈選並任命司法會議成員之權。
3、經總理建議提憲法修正案、並召開兩院聯席會表決憲法或交付公投主權。
4、此外，他任命的內閣還有強大的行政保留權以及把政策、預算、法案交付信任投票權?等等的權力。
由於1990年代的歷史階段是國民黨黨國餘威仍然強大，李登輝總統政治手腕超強加上身上民主先生的歷史性光茫四射，民進黨氣勢雖旺實力卻不足，因此國民黨認為經1994年、1997年兩次修憲，把總統改為直選並取消國會的閣揆同意權，總統就有足夠條件進行有效統治。
但是這一個體制到底只適合在過渡的歷史階段可以讓民主先生李登輝有效行使統治權。等到民主先生卸職後，接連上台的扁、馬，雖然過關斬將的能力都超越同儕多多，甚至也都曾具備風行草偃的領袖魅力，而扁更有強大的決斷力和執行力但是比起李總統，條件個人才具都不可同日而語，更重要的歷史條件完全不同，於是問題非常嚴重。
法國總統這些權力洋洋灑灑當然都不是擺著好看的，但是縱使如此，法國總統一旦自己所屬的黨國會選輸了，仍然必須把行政大權換軌到身屬國會多數黨的閣揆身上，也因此，法國在半總統制中被歸類為「總理-總統制」而不是所謂超級大總統制的「總統議會制」；相反地台灣的97體制總統和內閣完全沒有這些法國憲法賦予的權力，卻反而不管國會那個黨選勝政權都不必換軌，真像是如假包換的超級大總統制，這詭異透頂了。這樣的詭異必有其條件，同時這詭異也必有其代價。
這詭異的現象正建立在陰錯陽差的偶然(註6) 湊合上非常詭異破碎的憲政體制上面的，現在說體制：
一、國會法定權力和組織的弱勢造成總統運作的空間：
1、民主化後立法院許多體制基本上仍延續威權時代「行政院立法局」的規定，並未隨著民主化而調整完備。
(a)職權方面，歷經幾次修憲，到現在立法院除了調查權不完備外，總統制制衡總統的國會人事聽證、批准權及增列預算，以及預算審議權之外的撥款控制權全都空白。
(b)組織方面，分而治之的複數召委制，委員會本身和其召委定期搬風以去專業化去資深化等等使國會二軍化的制度仍未能改變。
2、修憲後，國會閣揆同意權被剝奪，總統任免命閣揆時，國會在制度上毫無制衡的能力，總統介入內閣人事和政務雖然不被社會認同(註7)， 但實質上總統卻非常強大的介入能量，也從未放棄。
二、閣揆、內閣政治力的弱勢，難以獲得總統必要的尊重。
美國政務官成千，都得經國會同意，英國閣揆由國會選出，法國閣員多由剛當選的議員辭議員而入閣，三國的閣揆或閣員都有不同程度的堅實政治能量，足以面對抗衡國會，也使總統必須尊重。但是在台灣，這種應具備的能量因為：1、制度刻意切割閣揆尤其是閣員和國會身份上的關連；2、統治者特別注重閣員的學術和「技術官僚的專業」的非政治背景(註8)， 這兩個因素，造成了內閣閣員政治能量弱勢，並讓總統總統可以發揮並非「法定」，卻堅強的「實質影響力」隨意介入能量，變成權大。
三、非法運用權勢進行政爭，如指揮檢察總長進行馬王鬥爭，或者透過國安會、國安局治國。(註9)
四、運用列寧黨組織控制國會。(註10)
問題2000年之後，總統雖然在畸形體制下可以控制內閣，卻困頓於國會的抵制，甚至對內閣決策雖然有實質的最後掌控權；但是因為不能主持內閣會議，因此對內閣政策的形成和執行的掌握無法精準敏捷，無論是決策或執行的品質都大為低落。
至於掌控內閣後在國會之所以困頓，則國會和內閣在人事，職權上都刻意切割後，連執政黨議員和內閣都失去了共同利益和共同責任的連帶。
事實上，在1997年修憲時，總統在「憲法職權的空洞化」已經被指出了，當時認為許多法國總統有的權力我國1997年修憲後總統都不具備(註11)。 在2000年後，因為陳水扁施政難以推動，這一點又繼續被檢討。
這種合法權力空洞化，卻依賴非法、或灰色的權力以及國會制衡權的弱勢而領導國家的怪現象，不斷批評總統有權無責的顏厥安教授說是一種「變異的總統制」，總統運用不確定性的「實質影響力」而不是「明確的憲法職權」在領導國家。
由於總統無權主持部長會議、內閣幾全由學界出身其結果是決策執行、品質既差又和民意脫節；閣員欠缺政治實力無力和議員和總統抗衡成為弱勢內閣；內閣和國會脫節既使國會無意支持內閣政策，又使國會淪為無意上進的二軍；而鳥籠公投，鳥籠解散權和信任投票制度的欠缺，國會內閣出現僵局根本沒有解套的機制，整個代議體制就僵住不動，等待街頭來抗爭甚至領導。
總結一句，總統是不該有的權太大，該有的權又空洞化，迫使他愈來愈依賴灰色、陰暗，甚至非法途徑進行統治，而然而愈民主化這些賴以發揮實質影響力的途徑就愈難以有效使用。最後政權仍不免成了「廢帝，僵屍內閣」。
這才是扁馬施政不善最大的癥結。否則，若總統真的有權無責，怎麼可能從陳水扁開始到馬英九總統推動政策愈來愈寸步難行？
從總統合憲權力和旁門左道權力這一個權力真相出發，我們可以很明確地說，我們要的憲改並不只是要站在「總統有權無責」的刻板印象上，對國家領導人一味地削權添責。正確的憲改完全不是這麼一回事，甚至大有相反的地方：
領導人過度的權，如組閣人事權當然要削並加以制衡；但是讓領導人可以做事的決策權也必須同時依配套原則而賦予給他。因此，追求權力的人不必民粹地認為憲改就是要對領導人已經十分空洞了的決策權還要進一步加以削除。
無論如何，這就是進步的公民團體和學、政界人士所一再呼籲的，建立一個權責相符配套完整的體制的真正目的。進行這樣憲改固然是人民幸福所在，豈不也是讓有雄心壯志當領導人的，擺脫依賴體制外的灰色甚至陰暗途徑進行統治而仍然不免淪為10%總統，甚至落入「廢帝，僵屍內閣」之局的大道。
註：
1.總統人事權和決策權的區分見沈有忠烏凌翔《半總統制的憲政雙軌與擺盪臺灣與蒙古的案例研究》
2.林濁水，《破除總統擴權的迷思》，中國時報，1987/07/24。
3.到了2000年陳水扁少數統治造成不斷的憲政爭議，我甚至認總統權力太空洞了，長久下去將走向內閣制。林濁水，《憲政制度-朝野認知落差造成困局》中國時報，2001/5/25。後來，因為國民黨不敢行使倒閣權，國會無法取得組閣的主動權，另一方面，閣員議員不能兼任的制度，使議會和內閣的連結無法取代總統和內閣的連結，終於走到議會、總統雙方都寸步難行的地步。
4.為了補足總統決策能量問題，我曾提案修改總統府組織法，讓國策顧問從酬庸職變成實質的政策幕僚並和內閣各部會形成對應性的銜接有如法國的作法一樣；另外有人（陳忠信）則提議擴大國安會組織，實質成為內閣的上位機關。但是兩個主張都得不到社會的呼應，不了了之。至於後者，金溥聰似乎曾想採用，仍終於放棄。
5.如證所稅案。
6.偶然，如，2000年國民黨擁有國會優勢卻怎麼也不肯倒閣就是例子。《想想論壇—林濁水：【華山論劍】憲改與其要主動解散權，不如提主動交付信任投票權》，2014。
7.依據新台灣國等智庫2014/01民調，民眾絕大多數反對總統介入內閣。題目是，有人建議不要行政院長，由總統直接領導行政院。請問你支不支持。
8.「專家內閣」義大利曾流行過，後來證明是一場誤會造成的錯誤。
9.如國安會議接管內閣食安案件；國安會秘書長「巡視」治安系統；如黃世銘事件。
10.所以並非以黨領政，而是以黨領國會。
11.法國不算超級總統制，還被歸類為總理總統制，其總統諸權之賦予有其合理性。 林濁水，《破除總統擴權的迷失》，中國時報，1987/7/24。
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