單厚之
- 媒體工作者
國會改革，怎麼改？（上）從選舉制度談起
2015-12-21
1838
.jpg)
我們的不分區制度抄自外國，最常被討論到的就是德國、日本，德國是聯立制、日本是並立制，兩個國家都有雙重提名的制度，也就是區域立委可以同時名列不分區，萬一區域落選，可以用不分區的名額進入國會。兩個國家的制度，都是為了保護現有的政治菁英，而不是為了與社會溝通，或爭取更多的支持。
每次大選，「國會改革」都是重要的口號。贏面大的說要改革、贏面小的也說要改革。尤其太陽花學運之後，朝野協商更成為眾矢之的，似乎國家所有的問題都是密室協商造成的，只要廢了朝野協商，就不再有黑箱，台灣的政治就陽光普照，一片清明。
說是「口號」，是因為大家都說要改革，但實際上提出的多半是一些概念不清的口號，刻意簡化問題，甚至是「竹篙湊菜刀」，把不同制度的名詞亂湊一通，只要聽起來言之成理，就當成是解決方案。大概只有林濁水委員，認真寫了幾篇文章。
今天國會的問題，有很大一部份是出在上次修憲改的「國會減半、單一選區兩票制」。當初林濁水也表明反對，但不敵林義雄的堅持，最後民進黨在2008年大敗，只拿到不到四分之一的席次。這次選舉民進黨氣勢如虹，應該可以從制度中得利。但得利不代表就是對的，其他制度的副作用，還是會深深影響到國會的運作。
林濁水在不同的文章中，批評王金平、柯建銘兩人共同維護「朝野協商中心主義」。但實際上，單一選區制的選區過小，導致立委更重服務、輕問政，重曝光、輕協商，放棄立法的職權，把責任都丟給黨鞭，正是朝野協商越來越被濫用的原因。
另一個原因則是，民進黨上次執政時，「『再』怎麼『野』蠻」的廣告，把很多立委（尤其是國民黨立委）都嚇到了，有爭議、會得罪人、砍預算的事，通通都「保留」，丟給黨鞭到朝野協商去做。這件事也改變了立法院預算的審查，原本該刪的，改成「凍結」、「報告後始得動支」，無形中擴大了立法院對行政體系的制約。搞得行政部門疲於奔命，一天到晚都在立法院拜託召委，中間的黑箱與門道，其實也不算少。
既然國會的問題，有相當一部份是憲法造成的，當然必須要靠修憲才能解決。但以修憲的超高門檻、國內的缺乏共識，修憲根本就是不可能的任務。現在主張要修憲「國會改革」的，基本上都是騙人的。就算真的能修憲，要解決的也絕對不只是國會改革而已，考試院、監察院的存廢，閣揆同意權要不要恢復，聯立制還是並立制，甚至是總統制還是內閣制搞不好都要一起談。
單一選區的制度設計，原本是要解決複數選區制度下，少數候選人走偏鋒、動輒激情演出的問題，因為候選人必須要爭取過半的支持，所以必須要往中間靠攏。但台灣北藍南綠的格局，在藍綠各自的優勢選區，提名就是當選的保證，黨內競爭遠比黨外的競爭更重要，反而導致候選人更要隨時隨地強調黨性，堅持立場、非黑即白，沒有任何妥協、讓步的空間，朝野的對立也更加嚴重。這也正是王金平、柯建銘兩人認為，朝野協商的確解決了部分問題，只是被外界污名化的原因。
北藍南綠的政治格局還造成了其他的問題，因為當選機率過低，所以弱勢政黨不會提出夠格的候選人。這次立委選舉，國民黨在南部大量提名當選機率很低的初生之犢；民進黨則是直接放棄，禮讓給友黨。結果是，越強的選將，往往盤據著基本盤最好的選區；對手陣營的優勢區，往往只有二軍、三軍願意出征。沒有競爭的選舉，自然不會有進步的民主。
今年民進黨的不分區，大量的提名了非民進黨的人士，34人中只有20個是民進黨員，前8名更只有1名民進黨員。媒體對於這份名單一片叫好，民進黨主席蔡英文更驕傲的說，這是一份專業考量、「最不民進黨」的名單。
蔡英文期許民進黨的不分區立委要推動改革、扮演公民社會溝通的橋樑、監督政府走上軌道。但試問，誰又來扮演不分區與民進黨之間的溝通橋樑？這些非民進黨的不分區立委，各自代表了一群不同的社會力。民進黨當然是想透過提名這些人，收編、吸納這些社會力；但民進黨提名這些人的同時，是否也代表肯定、願意照單全收，乃至實現這些人過往的主張？
將來進到立法院之後，是這些不分區聽民進黨的，還是民進黨聽這些不分區的？答案應該很清楚。
長久以來，台灣社會一直有一種似是而非的觀念，不分區立委就是要補政黨關照的不足，所以越弱勢、越專業、甚至是越冷門越好，所以蔡英文才會把「14個不分區立委甚至沒有民進黨籍」，拿出來吹噓。
根據大法官釋字331號解釋，「僑居國外國民及全國不分區中央民意代表之規定，旨在使中央民意機關有部分代表，於行使職權時，不為地區民意所侷限，而能體察全國民意之所在，發揮維護國家整體利益之功能；並使政黨在其所得選票總數比例分配之全國不分區當選名額內，選出才德俱優，聲譽卓著之黨員任中央民意代表，為國家民主憲政建設，貢獻其心力。」
看到沒有，沒有多元、多樣、弱勢的字眼，卻有「黨員」。只有黨員，才是認同政黨的主張、能貫徹政黨的理念，願意實現政黨的政見。制度設計的目的，正是要保障一些沒有選票壓力、不需要分資源、敢說真話的從政黨員，能夠繼續扮演政黨的良心，而不是從黨外找一些花瓶。（當然，始作俑者是馬英九，第八屆提了社會認為超好看的不分區立委名單，結果證明都是繡花枕頭。對國民黨沒有用，對社會的功能也極其有限。）
我們的不分區制度抄自外國，最常被討論到的就是德國、日本，德國是聯立制、日本是並立制，兩個國家都有雙重提名的制度，也就是區域立委可以同時名列不分區，萬一區域落選，可以用不分區的名額進入國會。兩個國家的制度，都是為了保護現有的政治菁英，而不是為了與社會溝通，或爭取更多的支持。
當然，這兩個國家都是內閣制，和我們的憲政制度不盡相同。台灣不是內閣制的國家，不會有資深國會議員落選，乃至影響政府運作，或是影響影子政府的問題。但雙重提名制度不僅有利於政黨培養人才、維持傳承、建立資深制、加強專業化，而且完全不需要修憲。憲法並不禁止雙重登記，只要修改選罷法，讓區域立委同時也可以成為不分區，我們的政治就會多了很多的想像。
閉上眼睛想一想。如果可以雙重提名，民進黨大概就不會在大台北禮讓這麼多人，而會貫徹自己的理念，真刀真槍比個高下。如果可以雙重提名，王金平這屆可能是以48：52的選票，沒選上區域立委，但以不分區遞補，而馬英九或許就不敢對有48％民意基礎王金平開刀，沒有「九月政爭」，很多事情都會不一樣。
李登輝和陳水扁兩任總統，留給我們一步很爛、永遠不能翻身的憲法。在幾乎不可能修改憲法的前提下，我們的空間其實很有限。北藍南綠僵化的政治格局，對民主政治的影響，早就超過保障弱勢、補足政黨關照面不足的問題。修改選罷法是我看到成本最低、變動最小、但可以影響很大的出路。
不改變權力的結構，任何改變都是無用的。不管藍綠都該打破不分區立委「好看」的迷思，認真思考雙重提名的可能性。
說是「口號」，是因為大家都說要改革，但實際上提出的多半是一些概念不清的口號，刻意簡化問題，甚至是「竹篙湊菜刀」，把不同制度的名詞亂湊一通，只要聽起來言之成理，就當成是解決方案。大概只有林濁水委員，認真寫了幾篇文章。
今天國會的問題，有很大一部份是出在上次修憲改的「國會減半、單一選區兩票制」。當初林濁水也表明反對，但不敵林義雄的堅持，最後民進黨在2008年大敗，只拿到不到四分之一的席次。這次選舉民進黨氣勢如虹，應該可以從制度中得利。但得利不代表就是對的，其他制度的副作用，還是會深深影響到國會的運作。
林濁水在不同的文章中，批評王金平、柯建銘兩人共同維護「朝野協商中心主義」。但實際上，單一選區制的選區過小，導致立委更重服務、輕問政，重曝光、輕協商，放棄立法的職權，把責任都丟給黨鞭，正是朝野協商越來越被濫用的原因。
另一個原因則是，民進黨上次執政時，「『再』怎麼『野』蠻」的廣告，把很多立委（尤其是國民黨立委）都嚇到了，有爭議、會得罪人、砍預算的事，通通都「保留」，丟給黨鞭到朝野協商去做。這件事也改變了立法院預算的審查，原本該刪的，改成「凍結」、「報告後始得動支」，無形中擴大了立法院對行政體系的制約。搞得行政部門疲於奔命，一天到晚都在立法院拜託召委，中間的黑箱與門道，其實也不算少。
既然國會的問題，有相當一部份是憲法造成的，當然必須要靠修憲才能解決。但以修憲的超高門檻、國內的缺乏共識，修憲根本就是不可能的任務。現在主張要修憲「國會改革」的，基本上都是騙人的。就算真的能修憲，要解決的也絕對不只是國會改革而已，考試院、監察院的存廢，閣揆同意權要不要恢復，聯立制還是並立制，甚至是總統制還是內閣制搞不好都要一起談。
單一選區的制度設計，原本是要解決複數選區制度下，少數候選人走偏鋒、動輒激情演出的問題，因為候選人必須要爭取過半的支持，所以必須要往中間靠攏。但台灣北藍南綠的格局，在藍綠各自的優勢選區，提名就是當選的保證，黨內競爭遠比黨外的競爭更重要，反而導致候選人更要隨時隨地強調黨性，堅持立場、非黑即白，沒有任何妥協、讓步的空間，朝野的對立也更加嚴重。這也正是王金平、柯建銘兩人認為，朝野協商的確解決了部分問題，只是被外界污名化的原因。
北藍南綠的政治格局還造成了其他的問題，因為當選機率過低，所以弱勢政黨不會提出夠格的候選人。這次立委選舉，國民黨在南部大量提名當選機率很低的初生之犢；民進黨則是直接放棄，禮讓給友黨。結果是，越強的選將，往往盤據著基本盤最好的選區；對手陣營的優勢區，往往只有二軍、三軍願意出征。沒有競爭的選舉，自然不會有進步的民主。
今年民進黨的不分區，大量的提名了非民進黨的人士，34人中只有20個是民進黨員，前8名更只有1名民進黨員。媒體對於這份名單一片叫好，民進黨主席蔡英文更驕傲的說，這是一份專業考量、「最不民進黨」的名單。
蔡英文期許民進黨的不分區立委要推動改革、扮演公民社會溝通的橋樑、監督政府走上軌道。但試問，誰又來扮演不分區與民進黨之間的溝通橋樑？這些非民進黨的不分區立委，各自代表了一群不同的社會力。民進黨當然是想透過提名這些人，收編、吸納這些社會力；但民進黨提名這些人的同時，是否也代表肯定、願意照單全收，乃至實現這些人過往的主張？
將來進到立法院之後，是這些不分區聽民進黨的，還是民進黨聽這些不分區的？答案應該很清楚。
長久以來，台灣社會一直有一種似是而非的觀念，不分區立委就是要補政黨關照的不足，所以越弱勢、越專業、甚至是越冷門越好，所以蔡英文才會把「14個不分區立委甚至沒有民進黨籍」，拿出來吹噓。
根據大法官釋字331號解釋，「僑居國外國民及全國不分區中央民意代表之規定，旨在使中央民意機關有部分代表，於行使職權時，不為地區民意所侷限，而能體察全國民意之所在，發揮維護國家整體利益之功能；並使政黨在其所得選票總數比例分配之全國不分區當選名額內，選出才德俱優，聲譽卓著之黨員任中央民意代表，為國家民主憲政建設，貢獻其心力。」
看到沒有，沒有多元、多樣、弱勢的字眼，卻有「黨員」。只有黨員，才是認同政黨的主張、能貫徹政黨的理念，願意實現政黨的政見。制度設計的目的，正是要保障一些沒有選票壓力、不需要分資源、敢說真話的從政黨員，能夠繼續扮演政黨的良心，而不是從黨外找一些花瓶。（當然，始作俑者是馬英九，第八屆提了社會認為超好看的不分區立委名單，結果證明都是繡花枕頭。對國民黨沒有用，對社會的功能也極其有限。）
我們的不分區制度抄自外國，最常被討論到的就是德國、日本，德國是聯立制、日本是並立制，兩個國家都有雙重提名的制度，也就是區域立委可以同時名列不分區，萬一區域落選，可以用不分區的名額進入國會。兩個國家的制度，都是為了保護現有的政治菁英，而不是為了與社會溝通，或爭取更多的支持。
當然，這兩個國家都是內閣制，和我們的憲政制度不盡相同。台灣不是內閣制的國家，不會有資深國會議員落選，乃至影響政府運作，或是影響影子政府的問題。但雙重提名制度不僅有利於政黨培養人才、維持傳承、建立資深制、加強專業化，而且完全不需要修憲。憲法並不禁止雙重登記，只要修改選罷法，讓區域立委同時也可以成為不分區，我們的政治就會多了很多的想像。
閉上眼睛想一想。如果可以雙重提名，民進黨大概就不會在大台北禮讓這麼多人，而會貫徹自己的理念，真刀真槍比個高下。如果可以雙重提名，王金平這屆可能是以48：52的選票，沒選上區域立委，但以不分區遞補，而馬英九或許就不敢對有48％民意基礎王金平開刀，沒有「九月政爭」，很多事情都會不一樣。
李登輝和陳水扁兩任總統，留給我們一步很爛、永遠不能翻身的憲法。在幾乎不可能修改憲法的前提下，我們的空間其實很有限。北藍南綠僵化的政治格局，對民主政治的影響，早就超過保障弱勢、補足政黨關照面不足的問題。修改選罷法是我看到成本最低、變動最小、但可以影響很大的出路。
不改變權力的結構，任何改變都是無用的。不管藍綠都該打破不分區立委「好看」的迷思，認真思考雙重提名的可能性。
作者介紹
延伸閱讀
.jpg)
.jpg)
