改革「三支箭」,建立國會新生態

2016-01-20 2223

本次總統與國會改選,民進黨創下首次單獨掌握行政與立法權的新局。這其中,尤以民進黨首次掌握立院多數最具意義。勝選背後,是更大的責任承擔。對民進黨而言,兩岸、經濟等實質政策議題固然重要,但并不必然是政權最優先課題。從時間順序看,立法院將于2月1日開議,遠早于政權交接,國會改革時點最具迫切性。

幾天前我和一位在哈佛的同學(何京鍇)討論民進黨全面執政後如何進行國會改革。我認為京鍇的見解精闢,特別請京鍇寫了這篇文章,以供大家參考。

何京鍇 (哈佛大學政府系博士候選人,專研比較政治)

本次總統與國會改選,民進黨創下首次單獨掌握行政與立法權的新局。這其中,尤以民進黨首次掌握立院多數最具意義。勝選背後,是更大的責任承擔。對民進黨而言,兩岸、經濟等實質政策議題固然重要,但并不必然是政權最優先課題。從時間順序看,立法院將于2月1日開議,遠早于政權交接,國會改革時點最具迫切性。從政策順序看,過去十六年行政權運作不暢的困局,多少都與立院體制扭曲,行政立法關係不暢有關,國會改革影響最具基礎性。因此如何因應國會過半格局下的行政立法關係,以及落實自太陽花學運以來社會各界對國會改革日益高漲的期待,才是未來數月內檢驗民進黨執政能力與願景的第一塊試金石。

筆者認為,諸如黨團協商、召委改革等問題,涉及層面複雜,對政黨政治的長期影響尚難評估,並非一蹴而就,需由各黨團逐步尋求共識,并徵求社會意見,徐圖進展。以免再度出現如2005年修憲時,各黨草草協商,未及深思改革長期影響的殷鑒。而想要在短期內建立有感政治,展現國會新氣象,應從易到難入手,為國會新生態建立程序保障。具體而言,民進黨團可效仿日本首相安倍晉三,在立院開議之初就射出程序改革的「三支箭」:議長中立、國會議長不同黨、記名選舉。

國會議長中立是在去年的國會改革口號中,為數不多能出現政黨交集的議題。西方民主國家中,議長的政治角色大抵分為英國下議院與美國眾議院模式,前者維持絕對超然地位,不涉足政黨活動并在選舉中可獲主要政黨禮讓,後者則完全主導政黨政治,并代表國會多數黨與總統會商決定重大政策立法。台灣社會對國會議長的體認與期待多偏向前者,然具體落實時,仍應注意與現行選舉體制的扞格之處。

立法院長主持議事,并非簡單地確保程序公平順暢,其主持政黨協商、參與院際協調等職責,都具備實質的政治功能與影響力。故在討論議長中立時,不宜將議長視作公務員,照搬文官中立的標準。兼之立法院長如為區域立委,則不免有為尋求連任,仍需參加選區內選舉活動的必要;如為不分區立委,則有黨紀壓力下確保黨籍的需求。故當討論諸如議長退出政黨活動、禁止擔任政黨職務等改革動議時,論者應體認到前述現實面的考量。制定新法時更應採取詳細表列的方式,避免未來出現擦邊球(如非傳統式助選等手段)而使制度名存實亡。而增設國會議長退場機制,既可確保國會議長不會以違法手段被拔除,亦可使議長在違反中立的情況下受到懲戒。此類改革皆須民進黨從長遠著眼,尋求在野黨共識,在法律層面確保新體制的穩定性,而不要依賴不分區內規改革或黨團決議等缺乏長期、跨黨派約束力的手段。

在議長中立制度化的基礎上,民進黨還應考慮建立由不同黨籍立委出任立法院正副議長的憲政慣例。日本國會自1977年以來,建立由執政黨推派議長、最大在野黨推派副議長,正副議長脫離國會黨團、確保中立的憲政慣例,行之有年,可資台灣參考。正副議長分由不同政黨擔任的模式,可確保國會多元聲音得到反映溝通,促進朝野和諧,也符合蔡英文在選前所作不會「整碗捧去」的宣示。

國會正副議長由不同黨籍立委出任,在憲政運作上已有先例。第五屆立法院正副院長選舉,泛藍就曾派國民黨籍的王金平和親民黨籍的鐘榮吉出任正副院長。但此先例仍是建立在傳統藍綠對決的格局下,并無進步意義。如能在國會議長中立的基礎下實現國會正副議長不同黨籍,執政黨不必擔心在野黨憑藉副院長職務影響議事,在野黨亦可感受到執政黨分享權力的善意,有助促進朝野互信。從更長遠的角度看,這樣的制度也可為民進黨在未來再度成為國會少數黨后參與國會運作提供保障。

國會副議長的人選,應選擇嫻熟立院政治生態、議事運作,并能獲得執政黨一定信任的資深立委出任。最大在野黨國民黨如願意在制度面認同此一安排,可考慮推派八連霸的立委黃昭順。如國民黨團仍秉持舊思維,不願面對國會改革,民進黨亦可選擇與親民黨合作,由資深立委李鴻鈞出任國會副議長。

國會改革的最後一只箭,是議長記名選舉。自李全教賄選風波以來,民進黨對議長實名選舉的必要性已有相當程度體認。2月1日的國會議長選舉,正是建立此一制度的最佳機會。從短期來講,這一制度可強化民進黨黨團紀律,避免在議長人選產生后,出現派系爭鬥、跑票分裂的負面新聞。從長期來講,則可為地方議會正副議長選舉改為記名制,甚至國會行使人事同意權采記名表決等後續改革奠定基礎,落實政黨政治與責任政治的精神。如果選民和政黨無從得知自己支持的立委在立院投票的取向,代議制的「代」字就無從談起。且從實際經驗看,人事秘密投票制度不僅沒能為議員「良心投票」留下空間,反而為「黑金買票」提供了最佳保護傘。

結合國會改革的前兩支箭,立院主要政黨如能就正副議長不同黨達成共識,則正副議長人選有望以記名選舉下的絕對多數甚至無異議當選。這一局面背後展現的朝野共識和院內民意基礎也會為議長嚴守議事中立提供保障,三箭齊發,正可成為台灣邁向進步新政治的開端。