看守總統只宜組看守內閣

2016-01-23 3508

把台灣當前的憲政爭議和法國的「左右共治」相提並論是不倫不類的。左右共治的法國總統都還是完完全全的總統,他們都還有相當長的任期;而五二0之前的馬英九總統只是等待移交給新總統的看守總統。看守總統只宜組看守內閣,而看守內閣最好就是原任內閣。

一一六之前的十天左右,民進黨雙贏總統和國會的形勢已經非常明顯;在這個時候,國民黨總統候選人朱立倫突然拋出選後由國會多數組閣的議題。民進黨立即以「選舉操作」回應。

一一六當天晚間,當民進黨已經確定贏得總統和國會過半多數,馬英九總統除了致電恭賀總統當選人蔡英文,同時正式邀請蔡英文到總統府商議由民進黨組織新內閣的事宜。蔡主席就在稍後的記者會上公開表示「憲法沒有這個空間」。

接著,一一八內閣總辭,行政院長毛治國呼籲「建立由國會多數組閣的憲政慣例」。於是,一時之間,二月一日以後是否由民進黨組閣,遂成為媒體談論和社會關注的焦點。

這些國民黨人的動作,或許並非居心叵測,也非暗含陰謀,因為以國民黨現在的處境,任何居心和陰謀都不會對他們有用。他們這麼做,或許真的只是出於他們對多數組閣這種憲政主張的偏好。

這種主張的問題在哪裡?

蔡英文主席正確指出,除非修憲,否則,沒有這樣做的憲法空間。

現行中華民國憲政體制有關中央政府制度的設計,是以法國第五共和憲法為藍本,簡單說,就是雙首長制。雙首長制和內閣制的根本區別就在組閣權。雙首長制的組閣權在總統,內閣制的組閣權在國會多數。依據「中華民國憲法增修條文」,總統任免行政院長,不須國會同意。這正是雙首長制的核心精髓。

法國施行雙首長制超過半個世紀。在這期間,曾經有過三次「左右共治」的經驗。第一次從一九八六到一九八八,左派總統密特朗任命右派國會領袖席哈克組閣。第二次從一九九三到一九九五,左派總統密特朗任命右派國會領袖巴拉杜組閣。第三次從一九九七到二00二,右派總統席哈克任命左派社會黨黨魁約斯平組閣。

這三次經驗形成了被憲法學者普遍肯定的雙首長制的憲政慣例。那就是:當現任總統在新選出的國會失去多數時,應任命能贏得國會多數支持的人組閣。

即使處在這樣的憲政情境,雙首長制的總統也絕非內閣制的虛位元首。總統還是主動任命閣揆,而不是被動接受國會多數推出的人選;總統還是享有憲法特別賦予的專屬權力以及在國防和外交領域的最高決策權力;更重要的是,總統還是國家安全、憲政體制、以及司法公正的至高無上的監護人。

把台灣當前的憲政爭議和法國的「左右共治」相提並論是不倫不類的。左右共治的法國總統都還是完完全全的總統,他們都還有相當長的任期;而五二0之前的馬英九總統只是等待移交給新總統的看守總統。看守總統只宜組看守內閣,而看守內閣最好就是原任內閣。

「看守政府」也是憲法學上的重要概念。在先進的民主政治體制,「看守政府」是比「左右共治」更堅實的憲政傳統。看守政府通常在新舊政府交接的過渡期間產生。在內閣制國家,從舊內閣垮台到新內閣成立,或在國會大選期間,通常由舊內閣擔負看守政府的責任。在總統制或雙首長制國家,從新總統選出到正式就任之前,舊政府也應被視為看守政府。

看守政府並不是空窗政府,因為整個舊政府都還在。看守也不等於停擺。在看守期間,一切日常政務照常運作,所有已經通過的預算和政策照常執行;遇到必須緊急處理的重大事件,看守政府也可諮商國會的反對黨或未來的新政府,作必要的處置。當然,看守政府也有必須嚴守的分際:不推新的政策、不提新的預算、不作新的談判、不處理重大爭議的問題。至於確保政權和平順利轉移,更不必說,是看守政府理所當然的憲法義務。

四個月並不太長。經過長時間的競選激情和疲累,讓未來的總統多些休息,多些深思,多些請益,未必不是好事。讓台灣荒廢八年的總統,現在卻忙著告訴國人這幾個月荒廢不得:聽起來總讓人覺得不像是好心的忠告!

看守總統和看守閣揆其實也不宜引發像「由國會多數組閣」和「建立憲政慣例」這類爭議性的話題。所以,奉勸馬總統,不必再費心思了,就讓舊內閣陪你到任期的最後一天吧!組新閣是新總統的事!