台灣應慎選南海戰略

2016-02-23 2173

總統當選人蔡英文目前對南海的態度尚未明朗，民眾也只能期許她的團隊能有備而來，善用南海籌碼、為台灣在台—中—美三角下的兩岸關係中謀求最多的利益。

台、美國防部接連證實共軍於西沙永興島(Woody Island)部署地對空飛彈後，為情勢從去年下半年以來不斷升高的南海問題更添緊張氣氛。從美國軍艦駛入爭議水域到馬總統親自登太平島、共軍部署飛彈，各方舉動固然都是象徵意義大於實質意義，但象徵意義不但也會有實質影響，各主要聲索國及美國紛紛往「衝突」的一端加碼，對抗的態勢一路升高。雖然各方應不致於真正於此大打出手、全面戰爭，但在不見回頭合作/和解跡象的緊張情勢下，同時連動南海各國的經貿合作關係(不論是中國的一帶一路，還是美國的TPP與「再平衡」策略)會怎麼發展下去，就使本來已經複雜的問題，平添更高度的不確定因素。

拳頭與權利的不對稱

海洋不比陸地，要維持海域的主權主張與實際控制，對國力的耗費實是沉重。南海問題之所以難解，或許就在各主要牽涉國家間「拳頭」與「權利」的不對稱：海空軍最強大的美國(或也可算入日本)對南海只有經貿權利、毫無「主權」主張可言，除了呼籲「和平」以外師出無名。戰力次強的國軍與共軍，尚能對遠距離的南海各島部分佔領、有限度實質控制；無奈國際法上雖稱得上是「聲索方」，法理主張多有可議之處。距離較近、法理主張較堅強者(如菲律賓、越南)，投射海空軍的實力(及支持軍力背後的經濟實力)卻不如人。

這個局勢並不是任何一方在短時間內能有所突破的，畢竟為了民族主義也好、國家利益也罷，沒有任何一個國家的政府領袖，膽敢輕易拋棄主權主張。釣魚台的例子是台灣民眾所熟知的：政黨及政治人物在野時所秉持的各種立場，一旦執政都一定是既不放棄釣魚台的主權主張，同時也不敢採取過分強硬的保釣行動。

回到南海爭議上，我國外交部已經表明，未來將不接受「國際仲裁法庭」對菲律賓所提南海仲裁案所做成之仲裁判斷。共軍造島造礁、部署飛彈，也都主張是基於主權的正當行為。而美國海軍基於「自由航行權(freedom of navigation)」來表明不承認駛入水域屬於任何一國主權範圍所及(領海)，也是將該國長年以來的慣行，加諸於南海的爭議水域中。

台灣在南海博弈的成本與機會

對於台灣而言，在這次南海局勢急速升高之前，本來只須(也只能)聚焦在「兩岸關係」的架構下思考台—中—美的互動。南海局勢升高後，台—中—美的互動關係就對國際關係與區域政治產生比以往更直接的影響：而台—中—美各自在南海的戰略及行動，也會反饋到本來兩岸關係的架構。舉例而言，在南海局勢升高前，對馬總統執政感到滿意的顯非台灣民眾、也未必是北京當局，而是在國民黨2016年大選大敗後仍公開讚揚馬總統「維繫台海和平貢獻卓著」的美國政府。結果馬總統親自登上太平島「捍衛主權」的舉措，直接破壞了美國本來的肯定，官方也立即抗議馬總統徒增南海緊張。同樣登過太平島的陳水扁總統，在南海情勢相對緩和的背景下，引發的疑慮也相對小。又，對中共而言，台灣一旦放棄或壓低對南海「十一段線」的主權主張，就中共所主張的「九段線」也難免構成傷害，使得中共主權主張的力度，一定程度上也繫於台灣方面主權的主張。

對台灣而言，兩岸關係終究優先於南海關係，但南海關係提供兩岸關係博弈中新的籌碼、新的槓桿：因為南海對美、中大國而言是有價值的籌碼，而台灣在其中的利益恰好不屬於最核心、相對可供交換。善用之，或向中共爭取更大的自主空間，向美國爭取更多的安全保障或交換貿易條件，或更進一步南向發展。但潛在的成本也不能忽視：若與中共主權主張太一致，容易陷入一中的框架；若在南海議題上無條件靠向美國，不但多了一個「刺激中共」的因素、增加兩岸本身的對抗性，美國也不是會優先照顧台灣利益的盟邦。

老話、也是廢話一句，台灣須慎選南海戰略。問題是，台灣連過去處理兩岸關係(例如ECFA或服貿談判)的表現都常讓人感到準備不足，台灣目前處理南海的方式更是各種最低成本的作為，成效就不免讓人擔心：馬總統象徵性地登島，卻不像共軍投注資源、提升武備；主權主張很堅定，但似乎也疏於國際法上論述的研究或爭取。如果目前的作為與不作為都已是政府精心擘畫算計過、只是不便檯面上說明則罷，最忌諱單單基於意識形態的單向直線思維，不但錯過南海議題提供的新籌碼，甚至進退失據，失掉了兩岸關係中更核心的國家利益。總統當選人蔡英文目前對南海的態度尚未明朗，民眾也只能期許她的團隊能有備而來，善用南海籌碼、為台灣在台—中—美三角下的兩岸關係中謀求最多的利益。

【圖片為資料照】