范世平：兩岸政治交流的機遇與挑戰

2016-03-07 1404

蔡英文若能對大陸展現善意，不作出挑釁，不公開否定九二共識，將使得蔡英文與習近平間產生一定默契，雖然非常脆弱，但在大家都不希望破局的情況下，兩岸關係仍有持續發展的空間。

作者：范世平 (兩岸政策協會常務理事、國立台灣師範大學政治學研究所教授)

兩岸在胡錦濤任內已經簽署了十八項經貿協議，在「先經後政」的情況下，習近平在中共十八大接班後要面對是甚為棘手的政治議題。

一、中共希望逐步推動兩岸政治談判

基本上，在習近平接班後，中共各界都認為兩岸關係應該步入政治層面的互動，因此對於兩岸的政治談判寄予厚望。

（一）中共十八大後開始醞釀兩岸政治談判

由於在中共十八大的政治報告中，針對兩岸政治關係，首次提出了「兩岸共同努力探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係，做出合情合理安排」的看法。

因此，2013年2月19日在北京所召開的中共對台工作會議，新任的全國政協主席俞正聲即強調：「要鼓勵兩岸學術界從民間角度就解決兩岸政治問題開展對話」。而新任國台辦主任張志軍在3月22日表示，鼓勵兩岸智庫召開「和平論壇」。顯示在習近平時期，增加兩岸智庫與學術機構的交流，為日後的兩岸政治談判預作準備，成為重點工作。5月21日，張志軍在接受「聯合報」專訪時指出：「十八大政治報告中，談到建構國家尚未統一前的兩岸政治關係、建立軍事互信機制、商簽和平協議等，這些都是遲早要面對的問題，但處理起來哪有那麼容易？然而，不談什麼問題都解決不了，至少要坐下來交流探討，談談自己的想法，尋求解決之道，才是正確的途徑」。緊接著，5月22日，俞正聲在接受「聯合報」專訪時也表示，政治交往，首先把戰爭狀態解除，簽訂和平協議，「這也是合情合理的安排」。這顯示中共已把兩岸政治議題的協商，放進未來推動的方向。

（二）中共認為兩岸政治談判有其必要性

基本上，隨著習近平上台之後，對外更為強硬。面對美國積極介入兩岸關係，加上台灣與美國間緊密的軍事合作關係沒有降溫跡象，使得中共希望能透過兩岸的政治談判，徹底解決此一問題。

1.北京希望透過兩岸政治談判限制台美軍事關係

從2012年以來，大陸看到台灣與美國、日本的互動緊密，台日漁業談判有所突破，使得北京擔心台灣將成為美、日圍堵中國的「橋頭堡」；所以希望透過政治談判來確定兩岸的政治關係，進而能夠「綁住台灣」，以避免向美日過度傾斜。

如果能夠藉由建立兩岸軍事互信機制與商簽和平協議，讓兩岸關係再度確定為是「1949年後一國之內戰延續關係」，除可使兩岸定位為是「一個國家」內的關係外，也可促使美國停止軍售台灣，否則將是干預「一國」之內政。而台美與台日間的軍事合作關係，也將被迫停止。

2.大陸希望儘快建立「政治框架」

大陸擔心2016年若是民進黨重新執政，將使得當前兩岸「和平發展」的格局受到挑戰，故希望能先確定兩岸的「政治框架」，如此即便是民進黨再度上台，也難脫離此一「政治鳥籠」，更不可能宣布台灣獨立。誠如前述，俞正聲在接受「聯合報」專訪時也指出，馬先生說「不統、不獨、不武」，他贊成「不獨」，但海峽兩岸的中華民族總是希望國家最終能夠統一，反覆講「不統」這幾個字，未免有點傷人心。顯示中共高層對於台灣始終「拒統」態度，逐漸產生不耐與反感。

（三）兩岸政治談判仍有難以克服的障礙

但事實上習近平也很清楚，短期內兩岸要進行政治談判並不容易，除了台灣內部對此議題尚無共識，充滿憂慮，造成反對力量仍大外。大陸內部對於兩岸政治談判的實際內容，對於進行政治談判時台灣的政治地位，也缺乏共識。

1.中共對於兩岸政治談判的內容並不明確

對於兩岸政治談判的具體內容，大陸仍是莫衷一是。當「聯合報」記者對俞正聲提問，甚麼是合情合理安排時，俞正聲回答「你們問我什麼是合情合理的安排？我們也在想，什麼叫做合情合理的安排？」，「需要雙方在實踐中不斷探索商討」，他無法給出具體答案。

2.中共對於兩岸政治談判的台灣政治地位仍無共識

對於兩岸政治談判的台灣政治地位，中共內部仍尚無共識，因此也希望藉由兩岸的政治對話來交流。至於兩岸政治談判是要由國共兩黨談，還是海基會與海協會談，仍然莫衷一是。

台灣方面認為若兩岸要進行政治談判，應該由政府來進行，但俞正聲在接受「聯合報」專訪時說，「這不是逼著要大陸承認海峽兩岸是兩個政府嗎？」，顯示中共對於「中華民國政府」的「治權地位」，仍無法接受。而張志軍在接受「聯合報」專訪時也表示：「讓台灣現在就接受中華人民共和國，可能有難度；要大陸接受中華民國，無論從哪個角度，也不可能」，這顯示中共仍不可能接受中華民國的政治地位。在此情況下，台灣不可能接受「身分未明」與「自我否定」的政治談判，因此兩岸要進行政治談判的困難度甚高。

二、陸委會與國台辦直接互動為兩岸政治交流創下先例

2013年10月APEC在印尼峇里島舉行，我國之領袖代表是蕭萬長。而陸委會主委王郁琦與大陸國台辦主任張志軍也在10月6日相見，雙方公開以「主委」、「主任」的官銜相稱。雖然只是短暫的握手寒暄，卻創下歷史紀錄。

（一）代表習近平對台政策的高度彈性

過去歷次APEC的兩岸領袖會晤，中共官員與國台辦主任均隨同出席。至於我國則多為卸任官員而以民間人士身分參加。主要原因在於中共始終拒絕承認中華民國政府，自然無法承認中華民國政府的官員與官銜。另一方面，大陸為避免「兩岸關係的國際化」，也儘量迴避在國際場合上處理兩岸事務。因此陸委會主委與國台辦主任要在APEC這種國際場合見面，在過去是難以想像的。

所以，當王郁琦首次以顧問的身分隨團參加，負責提供蕭萬長在兩岸事務的諮詢與幕僚工作，並參與APEC兩岸領袖之會晤，代表習近平在對台工作上相當具有彈性。

（二）習近平支持陸委會與國台辦的互動

雖然前陸委會主委賴幸媛曾與前海協會會長陳雲林見過面，而海基會董事長與海協會會長的會面更是司空見慣，但陸委會主委與國台辦主任兩位最高主管兩岸事務負責人的見面，還是首次，這對兩岸關係的發展來說具有正面意義。

事實上在「蕭習會」中，習近平向蕭萬長表示：「對兩岸關係中需要處理的事務，雙方主管部門負責人也可以見面交換意見」。由此可見，王郁琦能參加APEC，並且與張志軍見面，都是由習近平拍板定案。

三、「王張互訪」創下兩岸政治交流之首例

王郁琦在2014年2月11日登陸訪問，成為第一位以正式官銜赴陸訪問的現任部長，並進行首次兩岸部長級官員磋商；也是第一次雙方主管兩岸事務負責人的正式會面。

（一）中共將王張互訪視為對台工作重大突破

2013年3月22日張志軍在「第十一屆兩岸關係研討會」上表示，「我希望能有機會去台灣，也歡迎台灣有關方面的負責人能夠到大陸來看看。我願意與台灣有關方面負責人見個面，喝喝茶，聊聊天」。而就在前幾天的3月17日，國台辦前主任王毅在北京會見台灣記者時也指出，執掌台辦5年來，兩岸關係和平發展取得了顯著成果，但是留下一個遺憾，就是沒有去台灣；他並指出中共中央台辦主任訪台的時機「大體成熟」，希望繼任者「儘快到台灣去」。由此可見，張志軍的此一發言絕非即興之作，而是充分體現了「王規張隨」的政策一貫性。

在2013年10月6日的APEC「王張會」中，張志軍即表示，對於雙方定期互訪，自己與王郁琦的看法是「不約而同，不謀而合」，張志軍指出「歡迎你在適當時候到大陸走走，當然我有機會也願意到台灣去看看！」。

（二）開啟了兩岸「制度化安排」的序曲

中共近年來積極推動兩岸關係的「制度化安排」，也就是兩岸的互動能夠「制度化」與「常設化」。而陸委會主委與國台辦主任的見面與互訪，以及兩個單位的直接聯繫，正是「制度化安排」的體現。如此，不論2016年是那個政黨執政，兩岸關係都不會斷裂。

（三）中共直稱「陸委會」再次展現習近平對台彈性

王郁琦訪陸時，除了張志軍稱呼王郁琦為「主委」的官銜外，大陸媒體也將陸委會的稱謂，從過去的「台灣方面處理兩岸事務機構」正名為「大陸委員會」。雖然中共不斷指出，這只是針對陸委會的特例，不會擴大至台灣的其他部會，外界也不要引申太多。但採訪此會的56位國際媒體記者，多數認為這是兩岸關係的一項重大突破，也再次展現習近平對台政策的高度彈性。

不可否認，1949年以來，從稱「王先生」到「王主委」，竟歷經了65個年頭，這代表大陸對於兩岸的治權看法，有了新的「拐點」，從完全否認，跨越到不予否認。這個里程碑，也為兩岸政府間的直接互動，建立典範。

（四）張志軍訪台創下歷史地位

6月25-28日張志軍來台。訪問，不但成為第一位來台的國台辦主任，更是在318學運發生後訪台的中共最高層級官員。

四、兩岸政治對話成為政治交流的模式之一

2013年10月11-13日在上海所舉行的「兩岸和平論壇」，是兩岸首次舉行的「政治對話」。

此次論壇共由兩岸七個主要民間研究機構所組成，在大陸方面包括全國台灣研究會、中國社會科學院台灣研究所、北京大學台灣研究院、清華大學台灣研究所、北京大學台灣研究院、上海東亞研究所、上海台灣研究所，幾乎囊括大陸北、中、南三地的重要涉台研究智庫。至於台灣方面，包括二十一世紀基金會、淡江大學中國大陸研究所、中國文化大學社會科學院兩岸與中國大陸研究中心、政治大學國際事務學院兩岸政經研究中心、國家政策研究院、中山大學社會科學院、新台灣國策智庫。這次會議形成了所謂「兩岸七對七」的論壇架構，日後每次論壇也將由這14個組織共同組成，至於是否擴大增加參與單位，也必須由這14個組織共同決定，形成了類似「論壇理事會」的組織型態，以及朝向「常設性」之架構發展。

但由於兩岸關係在2014年的「318學運」發生後出現重大變化，使得此次論壇成為空前絕後的「政治對話」。

五、「馬習會」創下兩岸政治交流的最高峰

馬英九與習近平所舉行的「馬習會」，2015年11月7日在新加坡舉行，吸引了中外300多家媒體採訪，使得兩岸議題受到國際的高度矚目。陸委會主委夏立言2015年11月4日指出，「馬習會」是國台辦主任張志軍於10月14日在「夏張會」時主動提出的，可見習近平希望藉由這場1949年後首次舉行的兩岸領導人見面，奠定他的歷史定位。

（一）形式意義大於實質意義

基本上這次「馬習會」，中共將其定位為是「碰頭會」，也就是兩岸領導人的第一次會面，因此只談一些大原則的政治性問題，不涉及事務性質的議題。加上雙方「不簽協議、不發表共同聲明」，見面只有幾小時，因此欠缺實質意義。而從習近平的公開講話可以發現，只談「血濃於水」、「打斷骨頭連著心」等「虛詞」，整體講話非常簡短，不到5分鐘，沒有具體內容。另一方面，台灣也沒有趁此機會要求中共釋出更多政治紅利，例如要求中共面對「一中各表」、正視中華民國存在的事實與撤除對台飛彈等，這也讓外界對這次「馬習會」的成果感到失望。

（二）中共並未將兩岸領導人會面列為「制度化安排」

馬英九在「馬習會」的記者會上表示「兩岸領導人應該可以仿照現在來會面交流，希望成為常態平台而踏出這第一步」，希望藉由此次「馬習會」奠定日後兩岸領導人見面的「制度性安排」，但從習近平與張志軍的講話中可以發現，中共並未有相同的看法。由於此次「馬習會」係中共針對我國明年選舉的「特殊性安排」，加上台灣可能出現政黨輪替，因此中共並不想將此一「兩岸高峰會」固定化。當未來兩岸關係充滿重大變數時，如此可增加中共對台工作的彈性。

（三）兩岸互稱官銜難以繼續突破

誠如前述，2013年10月國台辦主任與陸委會主委見面時，雙方首次互稱「官銜」

但從「馬習會」來看，兩岸領導人仍互稱「先生」而非「官銜」。而習近平在「馬習會」的閉門會議中也表示，「設立兩岸熱線，有助於雙方及時溝通，避免誤判，處理緊急問題。雙方兩岸事務主管部門負責人可以先建立起來」。顯示所謂「兩岸熱線」，並非設置在一般兩個國家的領導人層級，而僅是陸委會與國台辦層級。事實上，陸委會與國台辦平常就能直接以電話進行聯絡，「熱線」僅具備形式意義，也代表中共仍不願意面對我國「總統」的政治地位。

六、結語

（一）兩岸互設辦事機構有利於政治交流的「制度化」

台灣民眾在大陸的停留人數相當多，投資的金額相當可觀，但卻沒有自己的派駐單位提供必要之協助。反觀其他國家在大陸，都設有大使館來保護自身國民，使得台灣民眾在大陸所獲得的保障，與其他國家相較明顯不足。因此馬英九在2012年的國慶文告中表示，將儘速推動兩岸互設辦事機構，以更完善地照顧兩岸企業、學生與往來的人民；馬英九並責成相關單位將互設辦事處，列為兩岸工作的重點。另一方面，包括陸配、陸生與陸客在台人數也不斷增加。

2013年2月19日在北京召開的「中共中央對台工作會議」，會議中強調「要著力提高兩岸交流的品質和效益，積極推進制度化建設」。顯示兩岸在海基與海協兩會的磋商下，已經奠定了「制度化」運作的基礎。未來兩岸若能互設辦事機構，將可提供兩岸人民更高品質的服務，並有助於雙方更進一步建立兩岸政治交流的制度化。

此外，兩岸互設辦事機構也將成為兩岸關係跨出歷史性一步的轉捩點。因為這可說是兩岸從1949年分治以來，首次相互設立多面向的服務與聯繫機構，加上具有相當的政治意義，將可奠定兩岸日後和平發展的穩固基礎。

（二）2016年大選後的兩岸政治互動

如果蔡英文當選後的演說，能夠依循之前「不否認1992年兩岸會談的歷史事實」的說法，並且在2016年2月新的立法院開議後，憑藉民進黨的席次優勢，主動解決陸生納保問題，讓「兩岸協議監督條例」通過，做出有利於兩岸的「實事」。蔡英文若能對大陸展現善意，不作出挑釁，不公開否定九二共識，將使得蔡英文與習近平間產生一定默契，雖然非常脆弱，但在大家都不希望破局的情況下，兩岸關係仍有持續發展的空間。

本文即將刊載於今年三月出版，由童振源主編的《兩岸政策藍皮書》。

【圖片為作者范世平資料照，來源：中評社】