蔡主席「不要怕調整」,是「換位置就換腦袋」?

2016-04-30 3246

儘管過去在野時衝過了頭,值得檢討,但是現在蔡主席強調,做為執政者的責任感不要怕調整,雖然各政黨一齊跳腳,卻仍然是正確的面對,但是從草案內容上看來,民進黨的調整距離一個堂堂正正的執政黨該做到的恐怕還有很大的落差。

面對外界「換了位置就換了腦袋」的批評,蔡英文主席向黨內喊話,「外界的批評,我們都要聆聽」,「需要調整的,不要怕調整」,從在野走向執政,要有「做為執政者的責任感」。

蔡主席這一番話肯定把墨綠、深藍、左翼人士全都氣壞了。在他們看來現在民進黨版<兩岸協議監督條例草案>就是蔡主席「調整」腦袋的最惡劣例子。

民進黨的草案放棄兩國論立場,墨綠認為是背叛了台獨立場;國民黨認為選前痛駡國民黨採取「兩岸」名稱喪失國格,現在自己卻做同樣的事,令人不齒;左翼人士則批評草案是程序鬆綁的放水草案。

至於社會上的「中間人士」反應按理會很正面,理由是他們認為這樣調整合乎中道,政策才行得通。只是這判斷恐怕有過分樂觀之嫌。

首先,民進黨在草案的說帖中強調:

整個談判過程,國會可對(1)談判前談判計劃;(2)談判中協議草案;(3)談判後協議文本分三階段加以實質審查,和其他國家相關程序比較都更嚴格。

民進黨這話說得一點沒錯。

民主國家對外談判的權責雖然通則是:政府談判、國會監督,但是國會監督的強度卻有非常大的差別。美國強度最高,理由是總統制國家行政立法是分權制衡關係,彼此設置了繁複的互相否決的機制,以至於常有參議員加入對外協商代表團的情形;同樣基於制衡或互相否決的精神,行政部門可以要求國會適用60天之內通過的「快速通關」程序。

另一方面,內閣制國家如英國,權力制衡關係不是在行政立法間而在政黨間,所以在行政立法權力融合之下,行政部門涉外經貿協商,國會在過程中無權干涉,只有事後條約批准權。

再如歐盟,參與的各主權國利益分歧,採取「協商民主」的程序,執委會取得理事會之「協商授權」後依照授權的範圍協商,並在協商過程中隨時向理事會報告協商進展,理事會也會派員到場、監控。此外,談判的過程中,會員國代表得全程參與觀察,雖然不得發言,不過仍然不停於場外穿梭交涉,折衝立場;最後,執委會的協商結果送交歐盟會員國的批准同意。 (黃偉峰:從歐美經驗論立法院在兩岸經貿協商之監督角色)基本上,歐盟既然採取「協商民主」,形成「協商授權」的工程浩大,但是授權共識一旦形成,一般談判比較順暢。

美國的體制,行政立法間有過多的否決點,福山稱呼它是「否決政體」,它的出現是基於對菁英代議體制高度的不信任。這樣的體制,對美國的外交的衝擊有兩個經典的例子。一個是威爾遜總統在國際上主導了國際聯盟的成立,但是卻被國會杯葛,不予批准美國參加,這被認為影響到二次大戰的爆發;另一個是美國簽署了<國際海洋公約>,但是參議院到現在不批准,這使得美國在今天南海爭端中面對中國時立場很困窘。

至於歐盟的多否決點主要來自於各國的國家認同。

民進黨這一個「世界最嚴」的國會監督設計來自於太陽花事件的民間版,它的出現,更是出於代議體制信任度的破產—民間的不信任既是針對行政權,也對立法權;既是針對國民黨也對民進黨;既有對代議體制的不信任,也有國家認同的矛盾問題,最後一樣就與歐盟相當類似。

然而,民間版相較於美國體制又有一個盲點,那就是,美國體制是行政立法互相制衡,讓雙方武器對等,這也是美國有快速立法的機制設計的理由,但是台灣的民間版,在設計上讓立法權取得完全主導而缺少來自行政權的制衡。這樣的制度設計再加上我國憲政體制缺少解決行政立法僵局的機制,同時又有足以強化僵局形成的朝野協商機制,環環相扣下來,這一個草案實質上已經成了「兩岸不協議條例」。

由於北京到現在從未放棄統一台灣的企圖,因此台灣訂立一個相對嚴謹的協議監督條例的確合情合理,但是依蔡英文主席和林全目前說的話來看,新政府固然不可能像國民黨一樣傾中,卻仍然強調對北京將採取合宜的善意立場、仍然將和北京維持穩定交流而非尖銳對立的關係,也因此在草案名稱上捨兩國論而採用中性的「兩岸」定位,這樣看來草案在談判程序上的過嚴規範,精神就前後矛盾了。

民進黨的矛盾不只出現在草案名稱和實體規範之間,也出現在立法意旨和實體內容之間:

一、說帖強調「本法不涉政治談判」,但是草案第二條卻規定「協議:指兩岸間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書。」

我們難以理解的是為什麼要用「政治」這個意涵高度不明確的詞:一則任何議題只要爭議上升全都會成為政治議題,政治性於是包山包海;二則,在兩岸間爭議最大的無非和平協議,因此所謂政治議題也往往就指和平協議議題,那又非常狹窄。因此民進黨版這個條文的出現令人不解,難道在預告新政府就要推動和平談判了嗎?

二、任何對外協議必定涉及主權的行使,因此若非必要,不必提及,但說帖強調性地提到主權兩字,難道有特別意涵?

矛盾也出現在草案對「一國兩區」的承認之上。本來草案名稱叫兩岸就是要避免「正面攤牌性的主權定位」,然而第一條又有「本條例未規定者,適用台灣地區與大陸地區人民關係條例規定」,這是從跳開令統派跳腳的敏感定位卻一頭栽進令獨派跳腳的敏感定位之中,進退失據。

無論如何,兩岸政策,台灣既要維護主權獨立立場,又要表達對北京善意,政策拿捏有必然的難度,這雖無可奈何卻必須認真面對。因此儘管過去在野時衝過了頭,值得檢討,但是現在蔡主席強調,作為執政者的責任感不要怕調整,雖然各政黨一齊跳腳,卻仍然是正確的面對,但是從草案內容上看來,民進黨的調整距離一個堂堂正正的執政黨該做到的恐怕還有很大的落差。

最後,各黨的草案南轅北轍,尤其是大有荒誕稀奇之處,一個很重要的原因是憲政體制不明,內閣制、總統制、歐盟都因為憲政體制的差別而有很大的不同,都對應了體制而有自己邏輯一貫的配套,而台灣體制既然混亂,草案要合理可行自然難度很高,無論如何,這也是台灣迴避不了的問題。

【圖片為資料照】