熊玠：南海風雲詭譎及中國因應之道

2011-08-23 1319

紐約大學終身教授熊玠在《中國評論》月刊8月號發表專文《南海風雲詭譎及中國因應之道》。作者表示：'所謂

紐約大學終身教授熊玠在《中國評論》月刊8月號發表專文《南海風雲詭譎及中國因應之道》。作者表示：“所謂南海問題，是指南海水域以及其中島嶼誰屬的爭執。除了中國大陸與台灣以外，還有‘東南亞協約組織’（ASEAN，大陸譯為‘東盟’）四個成員：包括越南﹑馬來西亞﹑菲律賓、與汶來，也對南沙群島有主權上之主張。其實，這本來可以是‘冷灶’也可以是‘熱灶’的問題。可是近來越南突然在南海問題上對中國劍拔弩張﹑菲律賓也張牙舞爪。美國更從中‘助興’。一時中國‘四面楚歌’（雖然6月20日以後越南似有降溫跡象）。究竟其道理何在，與中國應如何因應方能找到一勞永逸的解決辦法。值得我們平心靜氣地探討。”文章內容如下：

南海問題梗概之我見

對於南海主權之主張，中國最早可推溯至漢朝。班固的《漢書地理志》已有漢武帝派遣使臣從南海航行海外各國的記載。漢武帝元封元年（西元前110年）在海南設置珠崖、詹耳兩郡，開始管理南海疆域。南宋周去非著《嶺南代答》（1178年）中，對南海諸島也有詳細記載。明代鄭和七下西洋繪《鄭和航海圖》，後載入茅元儀《武備誌》，標出了諸島群的名稱和位置。西元1512年《廣東通誌》已明確定西沙﹑南沙群島為中國海防區域。1830年代的《海防輯要》一書，將西沙群島諸島嶼列為中國的海防要地。近代歷史上，有1885年法國與滿清簽訂的《天津條約》，明文承認中國對南海權益之主張。所以，中國認為南海是中國“歷史水域”，其原因乃在此。但時至今日，“歷史水域”之觀念，已不被其他國家所接受。1982年簽訂的《聯合國海洋法公約》中，對“歷史水域”（historical waters）除了在兩處輕易帶過以外，並無任何規定。

今日越南自稱在黎氏王朝（Le Dynasty，15世紀）時代，越南已在西沙群島有經濟活動。在1858年，法國簽訂天津條約時，是以越南殖民地的宗主國身份（代表越南）作出以上對中國之承諾。二戰期間，日本趕走了法國人而佔據了越南。但以後在1951年的《舊金山和約》中，日本放棄除了其自身四個大島以及近邊環繞的一些小島以外之一切其他（為其所佔領的）土地與島嶼，包括越南。戰後中國（其時仍為“中華民國”政府）重新恢復對南海島嶼駐軍。在1949年內戰失敗退居台灣後，在台灣的“中華民國”仍保留了在南沙群島的“太平島”（英文名：Itu Aba）的駐軍，迄今如此。在二戰結束而越南獨立以後，越南對南海的立場至少經過兩次改變。在1958年，當坐落北京的中華人民共和國發表對南海伸張（包括南沙群島）主權的一個宣言時，當時之北越（共產黨）政府曾有公文致周恩來總理，正式承認中國之主張。

但在1975年北越政府擊敗了南越政府而統一了越南以後，適奉聯合國公佈一項調查，認為南海（與東海）島嶼與石礁底下暗藏豐富的石油與其他資源。自此以後，越南乃開始對南海島嶼（包括西沙群島與南沙群島）提出它擁有主權之主張（claim）。2004年越南政府發表了一項《白皮書》，聲稱越南對其在“東海”（越南稱南海為“東海”）的領海以及諸島嶼－－包括西沙與南沙群島－－擁有“無可否認”之主權。但有鑑於爭執各方之共同安全利益，越南願意以和平磋商方式達到解決；而在達到最終解決以前，願意簽訂一項（有關南海問題）“共同行為規範”之協議。

繼越南之後，其他諸國，如(馬來西亞、菲律賓與以後獨立的汶來）也相繼對南海作出類似的主張。有的還在南沙群島某些島嶼有駐軍的記錄。不過，在這些國家之間，仍以越南在南沙佔領了29個島嶼，數目最多。中國1999年還在美祺島與菲律賓有武力的衝突。最著名的武力衝突發生在西沙群島。由於中越的爭執，中國在1994年曾武力擊敗越南而佔領了西沙群島。（記憶中，在那以後，中越雙方並簽有協議，“擱置”彼此對西沙群島的主權主張；但一時無法查出佐證）。其實西沙群島離開中國的海南島與越南是同等距離（均為150海浬）。而且只有中國與越南兩方對西沙群島起爭執。因此比那距離1,000多海浬以外而且有六方爭執的南沙群島，問題要簡單得多。可是今年六月發生的中越船隻糾紛，正好發生在南沙群島。

今年南沙事端蹊蹺之探密

今春以來，中越在南海爭端有加劇跡象。6月9日因撞船而起的衝突，帶來了又一次的高潮。越南指控中國漁船“故意衝撞”越南的一艘地震調查船；中國則稱越方船隻拖行中國漁船倒行長達一個多小時。隨後越南發生一連串行動。譬如，6月12日在首都河內迅速再次舉行二周以來的反華示威。當天有數百人聚集駐河內的中國大使館外，高舉橫額，稱南沙群島是越南領土。另在胡志明市，也有250人在中國領事館附近舉行了類似的抗議。接著在6月13日晚越南海軍在距越南廣南省40公里的漢翁島附近舉行了9個小時的實彈軍演。同時越南國防部長對外證實，越南將向俄羅斯採購6艘636型“基洛”級（kilo class）柴電潛艇，等等。

奇怪的是，早在5月19日，由法國嚗光的消息，稱中國與越南在解決兩國有關南海島嶼主權及經濟海域爭議的問題上，將簽署一份解決爭端原則的協議。而且由越南外交部發言人阮芳娥（Ngyuen Phoung Nga）證實。據說該協議將作為2002年中國與東協國家（東盟）簽署的《南海各方行為宣言》的補充。雙方在協議中還同意以和平方式解決爭端﹑保持克制、避免局勢昇級等。可是，為甚麼不到一個月以後，竟然發生了一連串雙方衝突的事件。這個謎底大概可以從另外一連串事情中間接找到答案。那就是與菲律賓有關。首先在聯合國海洋法公約眾批准國家於6月13-17日在紐約召開的第21次會議中，菲律賓正式提出各國在南海主權紛爭問題上應遵循現代國際法（含1982的海洋公法）規定來決定的論點；暗示中國不遵循現代國際法的規定（譬如主張“歷史水域”）。而且故意將“南海”（South China Sea）改名為“西菲律賓海”（West Philippines Sea）。另外，《菲律賓星報》在6月12日宣佈，就在中國警告美國勿要參與南海爭端之際，菲律賓軍方發言人表示：菲律賓與美國將於6月28日在菲律賓的西部區域（即靠近南海水域）舉行雙方聯合軍事演習。從此，美國的陰影終究露出來了。從這點再外回追溯，立刻可找到其中奧妙之端倪。

我們回想到去年（2010）7月東協國(東盟)的區域論壇（ASEAN Regional Forum）在越南河內舉行時，國務卿希拉蕊代表美國以ASEAN十個“對話夥伴”國之一的身份參加。她在發言中，毫不含糊地影射中國對東南亞的威脅，表示美國願意作調停人。為了隱藏美國多事干預別人事務的動機，她特為解釋說美國的“國家利益”是希望公海自由航權被尊重；希望亞洲國家能按照國際法在南海及其他海域對外來船隻與航空器開放自由航行權。正像一位美國研究南海問題專家所言，希拉蕊用語言方式一舉而“伏擊”了中國。並且對中國有關南海主權的主張提出了質疑與挑舋。此外，希拉莉於去年1月與10月兩度在夏威夷演講，稱“美國已重返亞洲立腳，絕不回頭”。這正好與歐巴馬總統認為“美國要在亞洲扮演一個領導地位”的信念完全符合。

由諸此，越南（與菲律賓）自然是美國在南海地區牽制中國的籌碼。所以，才發生了以上所列舉近來有關南海發生的那些事情，造成了中國被圍剿的局面。有人說，由於中國的首艘航母傳說將於8月1日“海試”，可能這對越南以及菲律賓造成莫名的威脅有關。因此，越南與菲律賓均有小動作。在南海問題以外，越南才迫不及待地宣佈已向俄羅斯採購潛艇。菲律賓也急急忙忙地籌劃與美國海軍舉行聯合軍演。這些等於是一方面在作秀給中國看﹔另一方面，是如夜行人吹口哨自我壯膽。當然，背後美國慫恿的程度如何，也可想像而知。

中國當如何因應

第一，雖然美國﹑越南﹑菲律賓以及其他ASEAN成員均口不離國際法；而且一再強調在南海問題上應適用1982年的聯合國海洋法公約。本人是教國際法的，也許有人認為我一定會贊成此舉。其實，我認為它們這樣做，正是在挑戰中國對南海主權基於“歷史水域”的論點。由於該海洋公約並不承認“歷史水域”，所以它們等於是揭中國的瘡疤。至於法國於1885年與中國簽的天津條約承認對中國在南海權益的主張，對於當初仍是法國殖民地而今已獨立的越南，是否仍有效力，是一關鍵問題。這要看越南是否接受國際法上有關“繼承國”對於其原來宗主國所訂的條約的約束力之規定。所以，個人以為，中國在處理南海問題上應與處理東海（釣魚台）之爭不一樣﹔應採取不同的態度與策略。即應強調政治解決。而非依賴法理解決。但這並非罔顧國際法（見下）。

第二，中國在國際法問題上，可以回應如下。首先，針對美國迄今還沒有批准1982年簽的聯合國海洋法公約，中國可以正告美國，在美國批准1982年的海洋法公約之前，沒有任何權力與別國談論海洋法的問題。其次，對於ASEAN成員中對南海主權持有主張訴求的當事國（菲律賓、越南、馬來西亞、汶來），中國應指出，雖然它們儘管口口聲聲的提起國際法，但它們對於1982年海洋法公約有關領海、領空、以及專屬經濟區的水域及領空須對外來船隻與航空器開放自由航行權一則，並沒有受到它們國內法所尊重。它們的國內法規定，外來船隻、航空器須要得到它們政府事先的批准方可進入。這種做法，是違背1982年海洋公約的。在它們修改了那些國內法以前，也沒有資格向中國引用1982年的海洋公約。同時，在這同樣的問題上，中國可正告美國，中華人民共和國除了批准了1982年的海洋公約以外，還制訂了實施該公約的相關國內法。因此，中國絕對忠實地支持與遵守該公約所規定的公海（與它的領空）的自由航行權。美國在這方面批評中國的依據，是2001年4月1日在離開海南島60海浬的中國專屬經濟區上空一架美國偵探飛機EP-3E值勤，遭遇到中國空軍攔截，導致中國損失了一架飛機；美國偵探機重創，迫降海南的空軍基地。就此事件，中國應該鄭重正告美國，中國贊成公海自由航行權，但反對的是美國濫用公海航行權。

並且須要指出，海洋公約規定的公海航行權之行使，有兩個條件是他國引用該權時必須尊重的。第一，公海航行權，必須符合“無邪通過”（innocent passage）的條件（第17至26條)。第二必須對海岸國的權益表示適當之顧及（due regard）。美國的EP-3E偵探飛機在中國的專屬經濟區領空航行，既非是“無邪”通過，又毫無顧及海岸國（中國）的隱私權。

第三，上面所謂求取政治解決，是指必須採用適當政治途徑（露骨一點，即是須用政治手腕）。南海之爭，既然有六個“當事人”，中國必須避免“以一擋五”的局面。所以，我認為第一步須先與台灣連手﹑取得步調一致（這是目前北京正在努力的方向。可圈可點）。第二，須要與越南在西沙群島上再度達成“擱置”主權爭議的基礎上，探討其意願是否願意也在南沙群島上同樣“擱置”主權爭議，並以此為基礎達到共同開發之目標（見下）。如果越南首肯，則中國所面臨的爭端對象，只剩下了三家（菲律賓、大馬、與汶來）。有了它們（甚至它們中之一半）的支持，則中國要用“南海不可國際化”的理由來排除美國之干預勢力，將無懈可擊。

最終解決南海爭執的辦法

有鑑於現代國際法有關海洋法部分的轉變，對中國“歷史水域”的依據甚為不利，我們應考慮如何方能減低中國吃虧的程度。個人認為有兩個辦法：一是避免對全部南海水域主權的訴求，而採取對西沙群島、與南沙群島作主權訴求之策略（因為放棄對整個南海水域主權之主張，就不須要堅持“歷史水域”這個已在現代海洋法變得虛無飄渺的原則）。二是在南海水域與島嶼問題上爭取與其他５家的共識，達成“擱置爭議﹑共同開發”的目標。

我認為這第二個辦法，比第一辦法要優越得多。也是唯一可以達到一勞永逸的辦法﹑以及對所有的爭議者更能達到公允對待的辦法。因為，如採取第一個辦法，縱使大家能找到一個同意“分贓”的公式，譬如將南沙群島分割了，無論哪家在事先都沒有辦法知道它所分到的島嶼底下的資源究竟有多少。而按第二辦法，在大家擱置主權爭議後共同開發的成果，按照一個事先議定的分配比例分配，比較能達到堪稱公允的地步。

至於這個分配比例如何計算出來，可由六家參與共襄籌劃。譬如可按自身條件與出資之比率（或其他考慮）來推算。中國為了鼓勵其他５家接受共同開發的原則，並減除別人不必要的恐懼，未嘗不可在認捐出資問題上多出一點。這不是意氣之爭的問題。主權是重要，但也是一空洞的觀念。而共同開採出來的資源（譬如石油、瓦斯等）才是實際的益處。再譬如目前爭論不休，再加美國從中攪混，不但所有爭議的六家永無寧日，而且更沒有獨家開採而不受到別人干擾的麻煩。所以說，如果能按照以上的建議達成六家同意擱置主權爭議﹑以求能共同開發水域與島嶼下的豐富資源，對大家均有百益而無一害。而且在開發時，未嘗不可讓美國石油公司（或其他開採公司）來簽約進行部分開採之工作，豈不對美國也是好事﹖美國因此也沒有理由反對的了。這絕不是息事寧人、苟且偷生的辦法。而是需要大智大慧與大魄力才能貫徹始終的事業。

結束語

以上的第二個辦法，先要把西沙群島與南沙群島分開。所言“擱置主權﹑共同開發”，主要是指六方爭執的南沙群島而言。因為西沙群島，只是中越雙方的問題。所以，暫緩也可以。如能套用同樣的“擱置主權﹑共同開發”的辦法，也可以。因為只限於中越雙方，所以比較簡單得多。