遠洋漁獲遭美列強迫勞動清單 監院糾正外交部勞動部
2021-05-07
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台灣遠洋漁獲遭美國列入強迫勞動貨品清單，監院調查報告認為外交部、勞動部及漁業署沒積極作為，重創台灣國際形象，提出糾正，並促請行政院及司法院正視遠洋漁船外籍漁工人權議題。
據監察院網站消息，監察委員王幼玲、王美玉、蔡崇義指出，我國遠洋漁船計1,106艘，境外聘僱外籍船員(漁工)人數約2萬2,000人 ，在世界三大洋作業，使用全球32個港口。2019年我國遠洋漁業生產量高達560,744公噸，占該年漁業總產值53.95%；總價值占該年漁業總價值的38.06%。均可見我國是遠洋漁業大國。
但是美國於美東時間2020年9月30日公布第9版『童工或強迫勞動生產之貨品清單』，首度將我國遠洋漁獲列入清單，並有四艘我國籍漁船或權宜船遭到美國海關與邊境保護局(CBP) 發出扣押令，重創國家形象且涉及外籍漁工人權，監察院5日通過三位監委的調查報告，除糾正外交部、勞動部及行政院農業委員會漁業署(下稱農委會漁業署)外，並促請行政院會同司法院正視遠洋漁船外籍漁工的人權議題。
調查報告說明儘管美國勞工部指出，台灣當局改善跨部會打擊人口販運的合作、設立新政策、加強查訪、調查漁船上潛在的勞力剝削案例。但是調查人力及協議不足，讓遠洋船隊 (DWF) 台灣籍漁船以及台灣船東擁有的權宜船勞力剝削問題持續存在。
三位監察委員認為，外交部、勞動部及農委會漁業署早在2019年12月即接獲綠色和平基金會發布的「海上奴役」調查報告，知悉該基金會將提報我國遠洋漁船涉及強迫勞動事宜予美國。但相關機關至2020年9月30日美國發布強迫勞動清單，期間除公文往返外，無相關積極作為，致令政府形象遭嚴重打擊與傷害，核有違失。
調查報告並指出，雖然農委會漁業署已在106年施行「遠洋漁業三法」及「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」，也聘有10名國內訪查員、6名派駐國外漁業專員執行訪查。我國遠洋漁業使用全世界32港口，農委會漁業署派駐國外港口（模里西斯、南非、馬紹爾群島、斐濟、美屬薩摩亞、帛琉）之漁業專員共6名，如接獲舉報、申訴等相關訊息，才進行訪查。平時以抽查方式對船員以問卷進行訪查，以瞭解經營者及仲介是否確實遵守相關規定，確實力有未逮，需要行政院重視。
本案尚有「勞力剝削案件的認定」、「勞動檢查人力及人口販運專業知能不足」、「重新檢討跨機關溝通聯繫平台」、「擴大輔導業界參與漁業改進計畫」、「深化夥伴關係及國際合作」、「評估研議禁止童工或強迫勞動生產之貨品輸入規定」及「加強人權教育」等事項，促請行政院會同司法院督導所屬檢討改進，分述如下：
1、實務上執行人員往往將「強迫勞動」認為「勞資爭議」，顯示我國對人口販運之勞力剝削案件之認定不一，行政院允應督導相關機關重新檢視：
依據聯合國1930年C-29強迫勞動公約及聯合國「2000年打擊跨國組織犯罪公約關於預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為補充議定書」均揭櫫，防制外籍船員(漁工)遭強迫勞動，已是全球趨勢，我國亦將「強迫勞動」視為人口販運「勞力剝削」的態樣之一，法務部並訂有「人口販運被害人鑑別原則」及「人口販運被害人鑑別參考指標」，供執行人員遵循。
以本案我國權宜船大旺號、金春12號漁船為例，該兩艘外籍漁工均遭薪資剋扣、工時過長、身分證件遭扣留等情，經農委會漁業署以涉犯人口販運移送地檢署偵辦，惟大旺號漁工被鑑別「是」人口販運被害人，金春12號漁工則僅視為勞資糾紛，「不是」人口販運被害人。
經本院訪談數名我國籍或權宜漁船之受害外籍漁工，亦有遭薪資剋扣、工時過長、身分證件遭扣留，或遭仲介迫簽剝削契約等情；實務上執行人員未能探求被害人之真實同意，往往將「強迫勞動」認為「勞資爭議」，此顯示我國對人口販運之勞力剝削案件之認定不一，行政院允應督導相關機關重新檢視。
2、農委會對外籍漁工之勞動檢查人力及人口販運專業知能猶嫌不足：
監察院歷年來曾立案調查多起涉及外籍漁工遭強迫勞動，損及人權等情事之調查案件，諸如：2015年高雄籍遠洋漁船「福賜群」涉有長期虐待境外聘僱外籍漁工致死、2018年「福甡拾壹號」漁船涉嫌虐待外籍漁工，違反漁業工作公約（C-188公約）而遭國際拘留等案，促使農委會研訂發布「境外聘僱非我國籍船員許可及管理辦法」，保障漁工基本工時、薪資及人身保險、重罰違法船東及仲介、於2019年3月20日增訂經營者及仲介機構告知船員權利義務事項，並全程錄音、錄影保存，及提供船員契約留存之義務等改善作為，至2019年6月27日終於解除歐盟對我國之黃牌警告。
然迄至本案之調查，農委會漁業署雖配置漁業檢查人力，惟迄今仍以抽查方式對船員進行問卷訪查；且農委會漁業署非人口販運罪之責任通報機關，僅被動接受人口販運案件之舉報，始移送檢調處理等；凸顯農委會對外籍漁工之勞動檢查人力及人口販運專業知能猶嫌不足，農委會漁業署應積極檢討改進。
3、我國漁獲被列入強迫勞動貨品清單，損及我國聲譽，已非農委會漁業署單一機關所能處理，行政院允應重新檢討跨機關溝通聯繫平台，予以妥善處置：
美國國務院於2018、2019年人口販運問題報告指出，我國勞動部與農委會漁業署囿於權責劃分，一直無法有效解決漁工剝削問題。
行政院雖設置「行政院防制人口販運及消除種族歧視協調會報」(2020年5月8日更名)處理人口販運等協調溝通事宜，惟以我國遠洋漁船漁獲涉及強迫勞動，遭美國海關與邊境保護局(CBP)發出扣押令，仍由外交部、交通部、勞動部、內政部、海洋委員會等相關機關個別聯繫溝通處理，各自為政，凸顯機關間溝通協調聯繫機制明顯不足。是以，我國漁獲被列入強迫勞動貨品清單，損及我國聲譽，已非農委會漁業署單一機關所能處理，行政院允應重新檢討現行跨機關溝通聯繫平台，予以妥善處置，俾及早因應。
4、農委會允應督導所屬漁業署擴大辦理，輔導業界參與漁業改進計畫(FIP)或海洋管理委員會(Marine Stewardship Council, MSC)認證制度，落實保障外籍漁工權益及維護我國遠洋漁業之聲譽：
臺灣遠洋漁船「大旺號」權宜船，因涉及強迫勞動，遭美國海關與邊境保護局（CBP）下令禁止其漁獲進入美國市場，惟該船曾供貨予某大水產公司；經本院實地履勘得知，已有業界挹注資源，主動推動企業責任及辦理改善計畫，避免遭強迫勞動、杜絕IUU漁獲進入市場，以永續經營。
農委會漁業署並推動輔導業界參與漁業改進計畫(FIP)或海洋管理委員會(Marine Stewardship Council, MSC)認證制度，以強化企業社會責任，解決漁工強迫勞動或人口販運問題。是以，農委會允應督導所屬漁業署擴大辦理，落實保障外籍漁工權益及維護我國遠洋漁業之聲譽。
5、行政院允應邀集內政部警政署、海洋委員會、法務部等相關機關，會同司法院共同檢視人口販運罪嫌之處理機制；並深化夥伴關係及國際合作，共同打擊強迫勞動：
美國曾於2015年「人口販運問題報告」指出：「台灣當局並未就發生在台灣漁船上的人口販運情節進行逮捕或定罪。檢察官和法官對於人口販運犯罪的認識仍然有限，對於人口販運犯罪的警覺和判別仍不足。」
近年來我國不斷提升漁船涉犯人口販運案件的移送及查察，農委會漁業署自2015年9月起依「境外僱用外來船員之遠洋漁船涉嫌人口販運防制法爭議訊息通報及後續處理標準作業程序」移送11件我國籍漁船、2件權宜船(FOC)漁船。
然2018年我國檢警機關追訴涉及人口販運勞力剝削罪嫌計38件，經起訴及聲請簡易判決處刑計24件(占63%)、地方法院判決有罪者計5件(占13%)；2019年我國檢警機關追訴涉及人口販運勞力剝削罪嫌計32件，經起訴及聲請簡易判決處刑計14件(占43%)，地方法院判決有罪者計7件(占21%)；顯示檢調及司法機關對強迫勞動案件之偵查處刑，以簡易處刑(宣告緩刑、得易科罰金或得易服社會勞動之有期徒刑及拘役或罰金者)居多，判決比例僅2成，相關處置仍有加強之處，行政院允應邀集內政部警政署、海洋委員會、法務部等相關機關，會同司法院共同檢視人口販運罪嫌之處理機制；再者，無論我國籍漁船或權宜漁船均有可能涉犯人口販運罪嫌，為落實管理法治，行政院允應深化夥伴關係及國際合作，共同打擊強迫勞動。
6、行政院允宜會同經濟部等相關機關評估研議禁止童工或強迫勞動生產之貨品輸入規定，並審視我國對外籍漁工政策：
目前美國、加拿大及墨西哥明文禁止強迫勞動生產之商品進口，我國迄今尚未有類如美國以阻止貨品進口之行政措施，達成消弭強迫勞動或禁止童工之目的之禁止童工或強迫勞動生產之貨品輸入規定，究其必要性，行政院允宜會同經濟部等相關機關評估研議之；另，依國際公約規範，船旗國管轄視為船旗國概念之延伸，而我國籍漁船境外聘僱外籍漁工之勞動權益與勞動基準法之規範尚存有差距，行政院允宜邀集勞動部等相關機關審視我國對外籍漁工政策，研擬明確政策方向。
7、農委會漁業署允應會同勞動部，對我國從事遠洋漁船之人員加強人權教育：
遠洋漁船作業屬高度國際化的工作，且我國僱用外籍漁工協助遠洋漁業已達2萬2千餘人，農委會漁業署允應會同勞動部，對我國從事遠洋漁船之人員(包含：船主、幹部、船員等)加強人權教育，俾利與時俱進，維護外籍漁工權益。
但是美國於美東時間2020年9月30日公布第9版『童工或強迫勞動生產之貨品清單』，首度將我國遠洋漁獲列入清單，並有四艘我國籍漁船或權宜船遭到美國海關與邊境保護局(CBP) 發出扣押令，重創國家形象且涉及外籍漁工人權，監察院5日通過三位監委的調查報告，除糾正外交部、勞動部及行政院農業委員會漁業署(下稱農委會漁業署)外，並促請行政院會同司法院正視遠洋漁船外籍漁工的人權議題。
調查報告說明儘管美國勞工部指出，台灣當局改善跨部會打擊人口販運的合作、設立新政策、加強查訪、調查漁船上潛在的勞力剝削案例。但是調查人力及協議不足，讓遠洋船隊 (DWF) 台灣籍漁船以及台灣船東擁有的權宜船勞力剝削問題持續存在。
三位監察委員認為，外交部、勞動部及農委會漁業署早在2019年12月即接獲綠色和平基金會發布的「海上奴役」調查報告，知悉該基金會將提報我國遠洋漁船涉及強迫勞動事宜予美國。但相關機關至2020年9月30日美國發布強迫勞動清單，期間除公文往返外，無相關積極作為，致令政府形象遭嚴重打擊與傷害，核有違失。
調查報告並指出，雖然農委會漁業署已在106年施行「遠洋漁業三法」及「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」，也聘有10名國內訪查員、6名派駐國外漁業專員執行訪查。我國遠洋漁業使用全世界32港口，農委會漁業署派駐國外港口（模里西斯、南非、馬紹爾群島、斐濟、美屬薩摩亞、帛琉）之漁業專員共6名，如接獲舉報、申訴等相關訊息，才進行訪查。平時以抽查方式對船員以問卷進行訪查，以瞭解經營者及仲介是否確實遵守相關規定，確實力有未逮，需要行政院重視。
本案尚有「勞力剝削案件的認定」、「勞動檢查人力及人口販運專業知能不足」、「重新檢討跨機關溝通聯繫平台」、「擴大輔導業界參與漁業改進計畫」、「深化夥伴關係及國際合作」、「評估研議禁止童工或強迫勞動生產之貨品輸入規定」及「加強人權教育」等事項，促請行政院會同司法院督導所屬檢討改進，分述如下：
1、實務上執行人員往往將「強迫勞動」認為「勞資爭議」，顯示我國對人口販運之勞力剝削案件之認定不一，行政院允應督導相關機關重新檢視：
依據聯合國1930年C-29強迫勞動公約及聯合國「2000年打擊跨國組織犯罪公約關於預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為補充議定書」均揭櫫，防制外籍船員(漁工)遭強迫勞動，已是全球趨勢，我國亦將「強迫勞動」視為人口販運「勞力剝削」的態樣之一，法務部並訂有「人口販運被害人鑑別原則」及「人口販運被害人鑑別參考指標」，供執行人員遵循。
以本案我國權宜船大旺號、金春12號漁船為例，該兩艘外籍漁工均遭薪資剋扣、工時過長、身分證件遭扣留等情，經農委會漁業署以涉犯人口販運移送地檢署偵辦，惟大旺號漁工被鑑別「是」人口販運被害人，金春12號漁工則僅視為勞資糾紛，「不是」人口販運被害人。
經本院訪談數名我國籍或權宜漁船之受害外籍漁工，亦有遭薪資剋扣、工時過長、身分證件遭扣留，或遭仲介迫簽剝削契約等情；實務上執行人員未能探求被害人之真實同意，往往將「強迫勞動」認為「勞資爭議」，此顯示我國對人口販運之勞力剝削案件之認定不一，行政院允應督導相關機關重新檢視。
2、農委會對外籍漁工之勞動檢查人力及人口販運專業知能猶嫌不足：
監察院歷年來曾立案調查多起涉及外籍漁工遭強迫勞動，損及人權等情事之調查案件，諸如：2015年高雄籍遠洋漁船「福賜群」涉有長期虐待境外聘僱外籍漁工致死、2018年「福甡拾壹號」漁船涉嫌虐待外籍漁工，違反漁業工作公約（C-188公約）而遭國際拘留等案，促使農委會研訂發布「境外聘僱非我國籍船員許可及管理辦法」，保障漁工基本工時、薪資及人身保險、重罰違法船東及仲介、於2019年3月20日增訂經營者及仲介機構告知船員權利義務事項，並全程錄音、錄影保存，及提供船員契約留存之義務等改善作為，至2019年6月27日終於解除歐盟對我國之黃牌警告。
然迄至本案之調查，農委會漁業署雖配置漁業檢查人力，惟迄今仍以抽查方式對船員進行問卷訪查；且農委會漁業署非人口販運罪之責任通報機關，僅被動接受人口販運案件之舉報，始移送檢調處理等；凸顯農委會對外籍漁工之勞動檢查人力及人口販運專業知能猶嫌不足，農委會漁業署應積極檢討改進。
3、我國漁獲被列入強迫勞動貨品清單，損及我國聲譽，已非農委會漁業署單一機關所能處理，行政院允應重新檢討跨機關溝通聯繫平台，予以妥善處置：
美國國務院於2018、2019年人口販運問題報告指出，我國勞動部與農委會漁業署囿於權責劃分，一直無法有效解決漁工剝削問題。
行政院雖設置「行政院防制人口販運及消除種族歧視協調會報」(2020年5月8日更名)處理人口販運等協調溝通事宜，惟以我國遠洋漁船漁獲涉及強迫勞動，遭美國海關與邊境保護局(CBP)發出扣押令，仍由外交部、交通部、勞動部、內政部、海洋委員會等相關機關個別聯繫溝通處理，各自為政，凸顯機關間溝通協調聯繫機制明顯不足。是以，我國漁獲被列入強迫勞動貨品清單，損及我國聲譽，已非農委會漁業署單一機關所能處理，行政院允應重新檢討現行跨機關溝通聯繫平台，予以妥善處置，俾及早因應。
4、農委會允應督導所屬漁業署擴大辦理，輔導業界參與漁業改進計畫(FIP)或海洋管理委員會(Marine Stewardship Council, MSC)認證制度，落實保障外籍漁工權益及維護我國遠洋漁業之聲譽：
臺灣遠洋漁船「大旺號」權宜船，因涉及強迫勞動，遭美國海關與邊境保護局（CBP）下令禁止其漁獲進入美國市場，惟該船曾供貨予某大水產公司；經本院實地履勘得知，已有業界挹注資源，主動推動企業責任及辦理改善計畫，避免遭強迫勞動、杜絕IUU漁獲進入市場，以永續經營。
農委會漁業署並推動輔導業界參與漁業改進計畫(FIP)或海洋管理委員會(Marine Stewardship Council, MSC)認證制度，以強化企業社會責任，解決漁工強迫勞動或人口販運問題。是以，農委會允應督導所屬漁業署擴大辦理，落實保障外籍漁工權益及維護我國遠洋漁業之聲譽。
5、行政院允應邀集內政部警政署、海洋委員會、法務部等相關機關，會同司法院共同檢視人口販運罪嫌之處理機制；並深化夥伴關係及國際合作，共同打擊強迫勞動：
美國曾於2015年「人口販運問題報告」指出：「台灣當局並未就發生在台灣漁船上的人口販運情節進行逮捕或定罪。檢察官和法官對於人口販運犯罪的認識仍然有限，對於人口販運犯罪的警覺和判別仍不足。」
近年來我國不斷提升漁船涉犯人口販運案件的移送及查察，農委會漁業署自2015年9月起依「境外僱用外來船員之遠洋漁船涉嫌人口販運防制法爭議訊息通報及後續處理標準作業程序」移送11件我國籍漁船、2件權宜船(FOC)漁船。
然2018年我國檢警機關追訴涉及人口販運勞力剝削罪嫌計38件，經起訴及聲請簡易判決處刑計24件(占63%)、地方法院判決有罪者計5件(占13%)；2019年我國檢警機關追訴涉及人口販運勞力剝削罪嫌計32件，經起訴及聲請簡易判決處刑計14件(占43%)，地方法院判決有罪者計7件(占21%)；顯示檢調及司法機關對強迫勞動案件之偵查處刑，以簡易處刑(宣告緩刑、得易科罰金或得易服社會勞動之有期徒刑及拘役或罰金者)居多，判決比例僅2成，相關處置仍有加強之處，行政院允應邀集內政部警政署、海洋委員會、法務部等相關機關，會同司法院共同檢視人口販運罪嫌之處理機制；再者，無論我國籍漁船或權宜漁船均有可能涉犯人口販運罪嫌，為落實管理法治，行政院允應深化夥伴關係及國際合作，共同打擊強迫勞動。
6、行政院允宜會同經濟部等相關機關評估研議禁止童工或強迫勞動生產之貨品輸入規定，並審視我國對外籍漁工政策：
目前美國、加拿大及墨西哥明文禁止強迫勞動生產之商品進口，我國迄今尚未有類如美國以阻止貨品進口之行政措施，達成消弭強迫勞動或禁止童工之目的之禁止童工或強迫勞動生產之貨品輸入規定，究其必要性，行政院允宜會同經濟部等相關機關評估研議之；另，依國際公約規範，船旗國管轄視為船旗國概念之延伸，而我國籍漁船境外聘僱外籍漁工之勞動權益與勞動基準法之規範尚存有差距，行政院允宜邀集勞動部等相關機關審視我國對外籍漁工政策，研擬明確政策方向。
7、農委會漁業署允應會同勞動部，對我國從事遠洋漁船之人員加強人權教育：
遠洋漁船作業屬高度國際化的工作，且我國僱用外籍漁工協助遠洋漁業已達2萬2千餘人，農委會漁業署允應會同勞動部，對我國從事遠洋漁船之人員(包含：船主、幹部、船員等)加強人權教育，俾利與時俱進，維護外籍漁工權益。
漁業署全面檢討精進，以強化外籍船員保障措施
據漁業署網站消息，有關監察院6日發布「美國將我國漁獲列入強迫勞動貨品清單」調查報告，指出漁業署對外籍漁工之勞動檢查人力及人口販運專業知能不足、宜輔導業界參與漁業改進計畫或認證制度、加強人權教育等檢討事項。對於監察院的調查報告，漁業署表示會全面檢討，持續精進改善。該署說明，美國勞工部自109年9月30日將我國遠洋漁獲納入清單後，即透過外交部相關管道向美方積極瞭解，並提供近期保障外籍船員之作為，獲得美方瞭解臺灣政府近期所為的努力。
漁業署指出，為避免列入清單對市場端消費者可能造成負面影響，及衍生對我國負面形象之效應，該署刻撰擬「漁業與人權行動計畫」草案，透過問題盤點提出：落實勞動條件、強化生活條件與社會保障、明定收費項目指引、監測管理機制能量、加強權宜船管理、深化國際合作與宣導共善夥伴關係等7大策略，包括爭取增加人力及經費，確保薪資足額給付、改善漁船及岸上設施等具體行動項目。
漁業署進一步說明，為使該行動計畫得以具體落實，除於110年1月7日邀集相關部會討論，並於110年4月21日再邀請專家學者及相關部會開會研商，後續將再與民間團體與漁業團體一起討論，期凝聚各界共識，共同合作以保障外籍船員權益。
漁業署強調，永續漁業經營的要件，除須建立責任制漁業，維護良好的海洋環境外，亦需要讓從事漁業工作者處於良好、安全與有尊嚴的工作環境，該署將會偕同產業界虛心檢討改善、面對問題，共同提出系統性共善架構，並輔導加入漁業改善計畫(FIP)或海洋管理委員會(MSC)等認證制度，以落實保障外籍船員權益。
【圖片來源：中央社】
漁業署指出，為避免列入清單對市場端消費者可能造成負面影響，及衍生對我國負面形象之效應，該署刻撰擬「漁業與人權行動計畫」草案，透過問題盤點提出：落實勞動條件、強化生活條件與社會保障、明定收費項目指引、監測管理機制能量、加強權宜船管理、深化國際合作與宣導共善夥伴關係等7大策略，包括爭取增加人力及經費，確保薪資足額給付、改善漁船及岸上設施等具體行動項目。
漁業署進一步說明，為使該行動計畫得以具體落實，除於110年1月7日邀集相關部會討論，並於110年4月21日再邀請專家學者及相關部會開會研商，後續將再與民間團體與漁業團體一起討論，期凝聚各界共識，共同合作以保障外籍船員權益。
漁業署強調，永續漁業經營的要件，除須建立責任制漁業，維護良好的海洋環境外，亦需要讓從事漁業工作者處於良好、安全與有尊嚴的工作環境，該署將會偕同產業界虛心檢討改善、面對問題，共同提出系統性共善架構，並輔導加入漁業改善計畫(FIP)或海洋管理委員會(MSC)等認證制度，以落實保障外籍船員權益。
【圖片來源：中央社】
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