如何養活老齡化的中國？

2013-03-12 633

擔憂美國嬰兒潮一代'湧向'退休的美國人應該想想這一點：2009年，中國制定了全國性農村養老保險制度，

擔憂美國嬰兒潮一代“湧向”退休的美國人應該想想這一點：2009年，中國制定了全國性農村養老保險制度，從那以後，約3.25億的中國人開始享受退休福利保障，比美國的總人口還多。

這一變化令人驚訝。當該制度剛開始實施時，一位中國農民對我說：“解放60年，我們終於有養老保險啦！”

他所說的是這樣一個事實：20世紀50年代初通過土地改革“解放”了農民的中國共產黨，終於為那些達到退休年齡的老年人提供了收入保障。自1951年起，大多數城鎮居民都能夠享受養老保險，但是農村的養老保險制度很久以後才得以建立；正如所有發展中國家一樣，中國的農村家庭靠地吃飯，並依賴親戚間的相互幫助。

然而，快速的城鎮化及農村土地被侵佔的現象使中國農村老年人的養老保障受到威脅。現在，中國60歲以上的人口已達1.85億，而這一數量到2030年將增長近一倍。最近一項研究估計，今後20年裏，政府將積累10.9萬億美元（約合68萬億元人民幣）的養老金債務。

在20世紀90年代末及21世紀初，數萬名居民發起抗議，要求發放拖欠的養老金。人們退休後沒有收入保障，可能比現在的官員腐敗和不當行為更能引發社會不安定。難怪12月宣傳官員指示各媒體不得對一份半官方的年度養老金報告進行“煽動性報導”。

在中國，養老保險開支正在迅速增長，但是它占國內生產總值(GDP)的比例仍不到3%——遠低於成熟福利國家的水準。（在美國，社會保障支出占GDP的4.9%。）

而中國的養老保險制度也關乎美國的利益。養老保險等福利制度，將不可避免地迫使中國在社會保障支出和國內安全及軍事支出之間做出取捨。擔心中國日益增長的軍事支出的政策制定者，不妨也關注中國的社會保障支出。

然而，養老保險制度改革所面臨的障礙，在更大程度上其實是政治（而不是財政）的。

首先，中國缺乏一個像美國的社會保障總署(Social Security Administration)這樣管理養老保險的中央機構。相反，中國面向老年人的安全網類似于美國“新政”(New Deal)之前的局面：各州的制度各自為政，規則相差很大，幾乎沒有針對跨州工作或者退休的人如何享受養老金待遇的規定。在中國，大約2500個縣級和市級政府各自運營著養老保險基金，該基金不僅覆蓋政府雇員，還覆蓋包括農民工在內的所有勞動者。

其次，地方政府的債務一直在增長。在那些養老金遭拖欠的人舉行憤怒抗議後，地方政府開始從強制性退休金帳戶“借錢”，那些帳戶是為勞動者個人設立的，本不應該被動用。12月的一份報告稱，退休金帳戶虧空金額高達2.2萬億元人民幣（合3530億美元）。

中國確實有一個全國社會保障基金，它經常被吹捧為世界上最大的主權財富基金。但是和中國GDP比起來，它的規模仍然很小，而且它並不向養老金領取者支付養老金，也不向現有的勞動者征收繳費。規模大約為1400億美元的該基金，並不能覆蓋地方政府背負的養老金債務。

集中管理養老金無法填補空帳戶。但至少，它能夠建立一個全國性的制度，用現有收入支付福利金。它也能防止地方官員效仿其他國家同僚的做法：建立不可持續的福利水準（往往照顧有強大政治背景的團體），然後進行高風險投資，對資金進行不當管理。

改革的第三大阻力來自于富裕城市和勢力強大的國有控股企業。上海和深圳等城市堅持要求執行自己的養老金制度。對於不允許投資於股票或者房地產等較高風險資產的規定，上海市政府曾長期置若罔聞，直到2006年爆發了一場重大醜聞，該市才被迫收手。而國有企業也曾抵住壓力，拒絕將它們的一些股票和利潤劃歸養老基金資產。但最近，全國社會保障基金理事會理事長戴相龍有力地提出一個反駁，即由於政府是股東，國有企業有一定義務為養老基金提供資金。

最後，頗為矛盾的是，中國人自己也是制度改革的一大阻力（和美國人一樣），他們強烈反對調高退休年齡（到達退休年齡後，他們便能享受充分的退休福利）。中國官員經常稱，早退休能夠為年輕人空出工作崗位。但是現行退休年齡——女性55歲（藍領工人的退休年齡為50歲），男性60歲——加重了人口結構負擔。獨生子女政策意味著，承擔養老金和醫療保險支出的納稅勞動者人群在不斷縮小——這一人口結構現象導致中國人害怕“未富先老”。北京可以採取這樣的折衷措施：分階段調高退休年齡，同時廢除獨生子女政策。

長期以來，地理詛咒一直是中國持續的不平等根源之一：你在哪里出生、生活以及工作，在很大程度上決定了你所享受的退休福利的水準，甚至其存在與否。縮小城鄉差距是不可或缺的（本月中國便宣佈了一個旨在解決此問題的意見書），而幫助老齡公民遠離貧困也是如此。

中國有實力推行大膽改革，以履行這一基本的社會義務。但它有這個意志嗎？

馬克•弗雷澤(Mark W. Frazier)是新學院(The New School)的政治學教授，著有《社會主義的不安：中國養老金和發展不均衡的政治問題》一書。

馬克•弗雷澤報導 2013年02月20日

http://cn.nytimes.com/article/china/2013/02/20/c20frazier/