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聯準會的制度設計及其百年演變
2016-02-17
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市場經濟在任何國家的任何朝代和時期都離不開貨幣，但任何國家的歷朝歷代中如何管理貨幣都是一個國家基本的經濟問題。
在《還原真實的聯準會》（浙江大學出版社2013年出版）這本非常值得一讀的好書中，在聯準會達拉斯儲備銀行工作的高級華裔經濟學家王健博士寫道：「在歷史上，美國公眾一直對聯邦政府的許可權過大非常擔心。不誇張地說，美國是世界上最不信任政府的國家，沒有之一。」（見該書第11頁，下同）。這話一點不假。正因為建立在公眾對政府不信任這一立國哲學基礎之上，美國1776建國後的憲法所設定的國家制度的基本框架採取了三權分立的憲政民主政制形式，包括總統在內的任何政府官員的意志和決策，總要受到權力制衡，因而沒有任何權力是不受制約的絕對權力。20世紀後才出現和設立的聯準會，也是這一分權制衡立國哲學的百年演化的產物。
在1776年美國建國後，經歷了美國貨幣和銀行制度的百年混亂和演變，尤其是經歷了數百家銀行倒閉的1907年美國金融大恐慌後，工商界、金融界和學界與政界在20世紀初才逐漸達成了建立中央銀行的共識。到1913年，美國國會在爭議中通過了《聯邦儲備法案》（Federal Reserve Act），到1914年11月16日，聯準會才宣告成立（見中國金融博物館：《百年聯準會》，北京聯合出版公司出版）。「在組織形式上，聯準會採用的是聯邦政府機構加非盈利性機構雙重組織結構，從而避免了貨幣政策完全集中在聯邦政府手裏」（王健，同上，第11頁）。換句話說，作為一個現代國家的中央銀行系統的聯準會，與其說是政府設置的管理貨幣和經濟的一個官方機構，毋寧說作為一個相對獨立的中央銀行系統。正如王健博士所講，儘管聯準會的「造幣權」是無限的，但是，「關鍵是設計一個既能約束這種無限造幣權的制度，不能讓央行成為政府的提款機，隨心所欲地印發貨幣。目前聯準會和世界其他[國家的]主要央行採取的以通貨膨脹為錨的貨幣發行模式和強調央行獨立於政府，正是為了約束央行的無限造幣權」（第63頁）。
在1776年美國建國後，經歷了美國貨幣和銀行制度的百年混亂和演變，尤其是經歷了數百家銀行倒閉的1907年美國金融大恐慌後，工商界、金融界和學界與政界在20世紀初才逐漸達成了建立中央銀行的共識。到1913年，美國國會在爭議中通過了《聯邦儲備法案》（Federal Reserve Act），到1914年11月16日，聯準會才宣告成立（見中國金融博物館：《百年聯準會》，北京聯合出版公司出版）。「在組織形式上，聯準會採用的是聯邦政府機構加非盈利性機構雙重組織結構，從而避免了貨幣政策完全集中在聯邦政府手裏」（王健，同上，第11頁）。換句話說，作為一個現代國家的中央銀行系統的聯準會，與其說是政府設置的管理貨幣和經濟的一個官方機構，毋寧說作為一個相對獨立的中央銀行系統。正如王健博士所講，儘管聯準會的「造幣權」是無限的，但是，「關鍵是設計一個既能約束這種無限造幣權的制度，不能讓央行成為政府的提款機，隨心所欲地印發貨幣。目前聯準會和世界其他[國家的]主要央行採取的以通貨膨脹為錨的貨幣發行模式和強調央行獨立於政府，正是為了約束央行的無限造幣權」（第63頁）。
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任何政府政治和管控經濟的權力都要受到制衡，這是一個現代國家制度的基本要求。只有在前現代化的封建王朝中，帝王的政治和經濟權力才是不受任何約束和制衡絕對權力。從英國1215年的《大憲章》開始，王在法下，沒有任何絕對的權力，這已經是人類社會國家制度現代化的一個基本組成部分了。而聯準會的制度設置、運作和演變，從整體上來看也符合或者說體現了這一人類社會國家制度現代化的基本要求。
從人類社會的大範圍的演變史來看，如何使用和管理貨幣，實際上是任何國家經濟興衰的一個重要的問題。但是在前現代化的世界文明時期，世界各國的市場化程度都不高，經濟也長期沒有增長，貨幣的作用相對不是象今天這樣重要，主要記錄債務和輔助市場交易。實際上自西元前6世紀左右在三大文明中最早出現鑄幣以來，在兩千多年的歷史中，在世界各國差不多都有官鑄與民鑄（歐洲中世紀各領主曾大量鑄造銀幣）、官家發鈔與民間私印鈔票之爭。在14、15世紀之後，在歐洲出現的實物金銀貨幣，在中國的明清時期，也用白銀和黃金作為實物金屬貨幣，以及世界各國歷史上鑄造足量的白銀和黃金貨幣，都是市場與政府妥協來維持市場交易的一種選擇。到了16世紀，明朝的萬曆通寶在東南亞國家的大量流通、18世紀到1935年奧匈帝國的瑪利亞•特麗莎銀幣在非洲和西亞大範圍的流通，都反映了這一特定時代和特定地區維持市場交易秩序的一種自發選擇。在中國元朝時期，曾在橫跨歐亞大陸的蒙元帝國版圖上大範圍地使用白銀進行交易，但在內地和邊疆各少數民族地區——即如今西藏、新疆、雲南、東北各地——實行紙幣。蒙元王朝在一開始還特別設立「鈔券提舉司」，壟斷貨幣發行，並以絲和銀為本位的元鈔本來維持紙幣信用，同時嚴禁私自買賣金銀。在確立交鈔的法償地位基礎之上，所有鈔券均可完稅納糧。但是，到了元末時期，朝廷及所屬各路鈔庫大量印鈔，乃至一些權要貴官也任意發行印鈔、各地「奸民」更是偽造紙幣，導致元帝國後期全國性的惡性通貨膨脹，這也是元朝滅亡的一個重要原因。
為了管理好貨幣，更重要的是管理好通貨膨脹和市場貿易秩序，在近代之後世界各國陸續出現了中央銀行。到了十七世紀，最先是在瑞典出現了發鈔的中央銀行，叫「Riksbank」。這家Riksbank最早是一家民間銀行，1656年獲得經營特許狀，8年後因為壞賬倒閉。1668年，瑞典根據國會的授權重組，成立了Sveriges Riksbank，是瑞典王國唯一發行紙幣的中央銀行，但是不能免除用金幣贖回紙幣的義務。瑞典國家銀行也成立了世界上歷史最悠久的中央銀行。1694年，英國的英格蘭銀行（Bank of England）開始成立，它最早也是一家實行金本位制發鈔的私人銀行，1946年才被收歸國有。1998年改革後，英格蘭銀行成為一家隸屬於英國財政部的更加獨立並具有金融監管職能的公共機構。相比瑞典、荷蘭、英國、法國和德國，作為美國中央銀行的聯準會成立更晚一些，且一開始出現，即以「公私合營」的形式成立，恰恰是美國這一分權制衡民主政治的一個現實的制度設計的產物。各國獨立中央銀行系統的形成與發展，這本身體現了人類社會國家制度現代化過程的大趨勢。正因為任何國家都需要有政府一樣，任何市場經濟都需要貨幣。如何發行和管理貨幣，正如一個政府如何徵稅，如何花錢一樣，應該是成為一個現代國家立國的根本性的制度建構。
從美國歷史上來看，在1776年美國獨立戰爭勝利後，十多年間都沒有統一的貨幣。在1785∼1788年間，東部幾個州開始鑄造和發行自己的銅鑄幣。為了支付第一次獨立戰爭的債務，美國國會也曾發行了紙幣，叫做「大陸幣」，並引致了惡性通貨膨脹。美國建國初期的惡性通脹和政府濫徵稅，導致了美國1786年的謝斯起義（Shays Rebellion）。也正是由於謝斯起義，在1787年通過的《美國憲法》中，除了在第一條第八款規定國會控制稅收外，還明確加了一個條款：國會負責「鑄造貨幣，厘定國幣和外幣的價值，並確定度量衡的標準；制定關於偽造合眾國證券和通貨的罰則」；並在第一條第十款明確規定，任何州政府「不得鑄造貨幣；不得發行信用券；不得將金銀幣以外的任何物品作為償還債務的法定貨幣」。這樣，美國憲法一開始就明確把徵稅權、鑄幣權和貨幣發行權完全掌控在美國聯邦議會手中。接著，在1787年，美國聯邦政府開始鑄造和發行統一的鑄幣「佛蘭克林分幣」。到1792年，美國國會通過了一項鑄幣法案，批准美國正式鑄幣，確定以元為標準單位，且定1美元等於100美分，並從1894開始在費城的鑄幣廠開始鑄造金幣和銀幣。到了十九世紀，美國西部的金礦被發現，出現了淘金熱，接著美國又在喬治亞州、卡羅萊納和三藩市等設置了金幣鑄造廠，一些私人公司和州也開始發行金幣和金錠。但是，到美國內戰（1861∼1865）時期，戰爭引起了美國的貨幣危機，鑄幣被儲藏起來，財政部開始印製美元鈔票（Greenbacks），一些全國性的銀行和州的地方銀行也在金本位制和銀本位並用的制度下印發紙幣，結果導致紙幣、非正式的代用幣和仿製的錢幣充斥市場。這一混亂狀態一直到1878年銀元生產的恢復（參Joe Cribb等鑄《世界各國鑄幣史》，中譯本，第580∼590頁，Glyn Davies, History of Money, University of Wales Press，第9章1870之後的美國貨幣史）。
從人類社會的大範圍的演變史來看，如何使用和管理貨幣，實際上是任何國家經濟興衰的一個重要的問題。但是在前現代化的世界文明時期，世界各國的市場化程度都不高，經濟也長期沒有增長，貨幣的作用相對不是象今天這樣重要，主要記錄債務和輔助市場交易。實際上自西元前6世紀左右在三大文明中最早出現鑄幣以來，在兩千多年的歷史中，在世界各國差不多都有官鑄與民鑄（歐洲中世紀各領主曾大量鑄造銀幣）、官家發鈔與民間私印鈔票之爭。在14、15世紀之後，在歐洲出現的實物金銀貨幣，在中國的明清時期，也用白銀和黃金作為實物金屬貨幣，以及世界各國歷史上鑄造足量的白銀和黃金貨幣，都是市場與政府妥協來維持市場交易的一種選擇。到了16世紀，明朝的萬曆通寶在東南亞國家的大量流通、18世紀到1935年奧匈帝國的瑪利亞•特麗莎銀幣在非洲和西亞大範圍的流通，都反映了這一特定時代和特定地區維持市場交易秩序的一種自發選擇。在中國元朝時期，曾在橫跨歐亞大陸的蒙元帝國版圖上大範圍地使用白銀進行交易，但在內地和邊疆各少數民族地區——即如今西藏、新疆、雲南、東北各地——實行紙幣。蒙元王朝在一開始還特別設立「鈔券提舉司」，壟斷貨幣發行，並以絲和銀為本位的元鈔本來維持紙幣信用，同時嚴禁私自買賣金銀。在確立交鈔的法償地位基礎之上，所有鈔券均可完稅納糧。但是，到了元末時期，朝廷及所屬各路鈔庫大量印鈔，乃至一些權要貴官也任意發行印鈔、各地「奸民」更是偽造紙幣，導致元帝國後期全國性的惡性通貨膨脹，這也是元朝滅亡的一個重要原因。
為了管理好貨幣，更重要的是管理好通貨膨脹和市場貿易秩序，在近代之後世界各國陸續出現了中央銀行。到了十七世紀，最先是在瑞典出現了發鈔的中央銀行，叫「Riksbank」。這家Riksbank最早是一家民間銀行，1656年獲得經營特許狀，8年後因為壞賬倒閉。1668年，瑞典根據國會的授權重組，成立了Sveriges Riksbank，是瑞典王國唯一發行紙幣的中央銀行，但是不能免除用金幣贖回紙幣的義務。瑞典國家銀行也成立了世界上歷史最悠久的中央銀行。1694年，英國的英格蘭銀行（Bank of England）開始成立，它最早也是一家實行金本位制發鈔的私人銀行，1946年才被收歸國有。1998年改革後，英格蘭銀行成為一家隸屬於英國財政部的更加獨立並具有金融監管職能的公共機構。相比瑞典、荷蘭、英國、法國和德國，作為美國中央銀行的聯準會成立更晚一些，且一開始出現，即以「公私合營」的形式成立，恰恰是美國這一分權制衡民主政治的一個現實的制度設計的產物。各國獨立中央銀行系統的形成與發展，這本身體現了人類社會國家制度現代化過程的大趨勢。正因為任何國家都需要有政府一樣，任何市場經濟都需要貨幣。如何發行和管理貨幣，正如一個政府如何徵稅，如何花錢一樣，應該是成為一個現代國家立國的根本性的制度建構。
從美國歷史上來看，在1776年美國獨立戰爭勝利後，十多年間都沒有統一的貨幣。在1785∼1788年間，東部幾個州開始鑄造和發行自己的銅鑄幣。為了支付第一次獨立戰爭的債務，美國國會也曾發行了紙幣，叫做「大陸幣」，並引致了惡性通貨膨脹。美國建國初期的惡性通脹和政府濫徵稅，導致了美國1786年的謝斯起義（Shays Rebellion）。也正是由於謝斯起義，在1787年通過的《美國憲法》中，除了在第一條第八款規定國會控制稅收外，還明確加了一個條款：國會負責「鑄造貨幣，厘定國幣和外幣的價值，並確定度量衡的標準；制定關於偽造合眾國證券和通貨的罰則」；並在第一條第十款明確規定，任何州政府「不得鑄造貨幣；不得發行信用券；不得將金銀幣以外的任何物品作為償還債務的法定貨幣」。這樣，美國憲法一開始就明確把徵稅權、鑄幣權和貨幣發行權完全掌控在美國聯邦議會手中。接著，在1787年，美國聯邦政府開始鑄造和發行統一的鑄幣「佛蘭克林分幣」。到1792年，美國國會通過了一項鑄幣法案，批准美國正式鑄幣，確定以元為標準單位，且定1美元等於100美分，並從1894開始在費城的鑄幣廠開始鑄造金幣和銀幣。到了十九世紀，美國西部的金礦被發現，出現了淘金熱，接著美國又在喬治亞州、卡羅萊納和三藩市等設置了金幣鑄造廠，一些私人公司和州也開始發行金幣和金錠。但是，到美國內戰（1861∼1865）時期，戰爭引起了美國的貨幣危機，鑄幣被儲藏起來，財政部開始印製美元鈔票（Greenbacks），一些全國性的銀行和州的地方銀行也在金本位制和銀本位並用的制度下印發紙幣，結果導致紙幣、非正式的代用幣和仿製的錢幣充斥市場。這一混亂狀態一直到1878年銀元生產的恢復（參Joe Cribb等鑄《世界各國鑄幣史》，中譯本，第580∼590頁，Glyn Davies, History of Money, University of Wales Press，第9章1870之後的美國貨幣史）。
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為了管理貨幣，美國聯邦政府實際上一開始就想成立一個「中央銀行」。據記載，美國獨立戰爭一結束，美國的第一任財政部部長亞歷山大•漢密爾頓（Alexander Hamilton）就向國會提議成立一個全國性的銀行，負責幫助美國各州發行債券，以逐步償還獨立戰爭時期所累積的政府債務。另外，漢密爾頓還認為，有個這樣的銀行，還可幫助保管財政部的存款及處理其他聯邦政府機構財務上的收支。漢密爾頓的這個提議當時遭到了強烈反對。但是，漢密爾頓力排眾議，終於於1791年在費城成功地建立了這樣一個銀行——合眾國第一銀行（The First Bank of the United States），但國會只批准第一銀行經營20年。20年後，須再獲得國會批准，該銀行才能繼續存在。美國第一銀行也並不是現代意義上的中央銀行，它實際上仍是一個私人性質的商業銀行，與其他銀行一樣吸收儲戶的存款和發放商業貸款，且有70%的股權屬於外國人，在當時這讓很多美國人擔心第一銀行是歐洲金融家族控制美國的一個工具。故在1811年第一銀行的20年經營期限到了之後，美國國會沒有批准它繼續存在，第一銀行隨即被迫關閉了（見王健，同上，第一章）。
在1812∼1814期間爆發了第二次美英戰爭。為了打贏這場戰爭，美國政府花了大量軍費，因而也背了大量戰爭負債，這使本來就很脆弱的聯邦財政更加混亂不堪。當時，美國市場上合法的貨幣只有金銀兩種鑄幣，金銀鑄幣又重又大，攜帶很不方便，民眾納稅還債時只好選擇地方銀行發行的紙幣。那一時期，美國的地方銀行魚龍混雜，管理不善，造成紙幣氾濫，信用全無，面值大跌，形同廢紙。為了整頓這一混亂的局面，更是為了支付政府欠下的戰爭負債，國會在1816年通過了建立第二合眾國銀行（The Second Bank of the United States）的法案，授予其為期20年的經營特許狀。當年最激烈反對建立第一合眾國銀行的詹姆斯•麥迪森（James Madison）此時已是美國第四任總統，為形勢所迫，他也不得不簽署了該法案。同年一個全國性的商業銀行「合眾國第二銀行」成立。但第二銀行仍然是一個全國性的私人商業銀行，還不是一個現代意義上的中央銀行。在當時美國第七任總統競選中，安德魯•傑克遜（Andrew Jackson）就反對第二銀行，認為美國第二銀行是一個精英機構，挾國際財閥集團之勢，壟斷金融業，犧牲普通社會民眾的利益，偏袒東部製造業的發展。1833年，傑克遜當上總統後，兌現了自己的競選承諾，把財政部的存款全部轉移到州立銀行，削弱了第二銀行繼續存在的理由。這種情況下，到了1836年第二銀行的特許狀在20年期限到期後，沒有通過國會的審批，第二銀行之後也只能以地方銀行的身份繼續經營了。
在20世紀30年代西方工業革命發生之後，美國經濟迅速崛起，但經濟和金融危機卻不斷發生，相繼在1873、1884、1890、1893，尤其是1907年發生了大規模銀行倒閉的金融危機。不斷爆發的銀行擠兌和破產乃至股市大跌的金融危機和經濟危機，使美國工商界、金融界、學界乃至政界逐漸形成一些共識，大家覺得應該學英國和歐洲國家，成立一個統一的中央銀行。在1907年，由參議院議員納爾遜•奧爾德里奇（Nelson Aldrich）牽頭，曾起草了一個《奧爾德里奇計畫》的議會提案，建議成立一個美國中央銀行，但遭到許多國會議員的反對。經過數年的討論和爭辯，成立中央銀行的共識在美國各界逐漸形成。在1913年，在美國威爾遜（Thomas W. Wilson）總統的推動下，以《奧爾德里奇計畫》為藍本在國會通過了《聯邦儲備法案》，接著在1914年成立了由在華盛頓的聯邦儲備局（Federal Reserve Board）為政府機構並加上在12個城市設置的非盈利型聯邦儲備銀行（the Federal Reserve Banks）所共同構成的聯準會系統，簡稱聯準會(FED)。
實際上，在1913美國國會通過《聯邦儲備法案》決定成立聯準會之時，一些美國國會議員就表示對政府擴權的擔憂。他們擔心聯準會會成為聯邦政府過度干預經濟活動、濫發貨幣的工具。實際上聯準會系統在成立之初，其制度設計的初衷是聯準會系統作為美國的中央銀行，在制定貨幣政策的過程中擁有完全的獨立性，不受總統和財政部影響。這一獨立性在《聯邦儲備法案》中有一項明文規定：「聯準會制定貨幣政策時不受包括總統在內的任何行政政府部門干預。」但是在聯準會建立之初的幾十年中，聯準會的實際運行卻受到白宮和財政部很大影響。之後，美國國會採取了一系列舉措，支持聯準會擺脫行政部門控制。實際上，聯準會本身從成立那天起，也一直想按照《聯邦儲備法案》的設計擺脫財政部對它的貨幣政策決策的影響。故兩個聯邦機構的關係一直比較緊張。從政策目標上看，財政部為了減少聯邦政府借款成本而盯住利率，結果就是貨幣超發與通貨膨脹。而聯準會本身卻一直關注通貨膨脹，因而在貨幣發行上比較謹慎。譬如，1946年美國的CPI上漲8.56%，1947年上漲14.33％，1948年上漲近8％。在如此高的通脹率情況下，當時的聯準會認為有必要減少貨幣供應量，控制通貨膨脹；然而美國財政部則表示反對，認為降低貨幣供應量並不一定可以有效控制通脹，反而要求聯準會應保證貨幣供給，確保政府低利息的借款。結果，聯準會與白宮和財政部之間的關係日趨緊張。1934年被任命為聯儲主席的馬里納•艾爾科斯（Marriner Eccles）也曾公開反對維持國債利率，這引起了白宮方面的不滿。艾爾科斯在連任聯準會主席14年之後，1948年杜魯門（Harry S. Truman）總統沒有將其提名連任。另一方面，美國國會則一直支持聯準會的貨幣政策上的獨立。為了解決在貨幣政策獨立性上的對立，在1949年美國還國會專門舉行了由參議員保羅•道格拉斯（Paul Douglas）所主持的聽證會。道格拉斯在聽證會後起草的報告就認為，應該賦予聯準會自由制定貨幣政策的權力，即便政府借款成本上升，也應控制通貨膨脹。
到1951年，白宮和財政部與聯準會的爭端被公開化了，聯準會順勢要求總統發起與財政部的談判。當時的美國總統杜魯門接著就成立了一個正式的爭端處理委員會，但實際上最後的協議還是由聯準會和財政部直接談判所達成的。1951年始任聯準會主席威廉•麥克切斯尼•馬丁（William McChesney Martin，Jr，1906∼1998）在聯準會和美國財政部之間的這次談判中起了一個非常重要的作用。威廉•馬丁本人是美國一位著名銀行家，1938年曾任紐約證券交易所第一任帶薪的總經理，1951年被哈裏•杜魯門總統任命為聯邦儲備系統董事會主席，在位達19年之久，是史上任期最長的聯準會主席。經由威廉•馬丁在財政部和聯準會之間談判和協調，這最後促成在1951年3月4日聯準會和財政部達成了一項協定（Accord）。這項協定正式標誌聯準會獲得了制定貨幣政策的完全獨立性，從而標誌著美國獨立的中央銀行系統最終形成和現代金融體制的建立。威廉•馬丁擔任聯準會主席以後，一方面為捍衛聯準會的獨立付出了極大心血和努力；另一方面，他積極推進聯準會內部民主管理模式的形成和聯準會走向國際舞臺，為聯準會的獨立和現代化做出了自己獨特的貢獻。從聯準會本身建立和百年演變史來看，20世紀50年代到70年代，在聯準會發展史上是十分關鍵的20年。在這段時間裏，聯準會從一個依附於財政部和實際上受白宮和財政部控制的機構，發展成為一個能獨立制定貨幣政策的中央銀行機構。在當今全球化的格局中，聯準會的貨幣政策無疑對美國和全球經濟產生著重要的影響。
從組織架構上來看，經過近百年的演變，聯準會由在華盛頓的政府機構聯邦儲備局和分佈美國各地區的12個聯邦儲備銀行組成。聯準會貨幣政策的最高決策機構包括聯邦儲備局的7名執行委員（Members of the Board of Governors）和12名聯邦儲備銀行的主席（Presidents of the Federal Reserve Banks）。聯邦儲備局的7名執行委員由主席、副主席及其他5位委員組成。這7名執行委員必須全部由總統提名，經過國會確認後才能上任。每個執行委員的任期為14年，到任後不能連任。執行委員上任後，總統沒有權利罷免這些委員。如果需要罷免他們，必須有國會2/3的成員投票通過才可以。聯準會這種任期安排，很大程度上限制了總統對委員會的控制能力。聯邦儲備局的執行委員可以被總統提名為聯準會主席（Chair）或者副主席（Vice Chair），每次提名任期為4年。總統提名聯準會主席和副主席後，也必須經過國會批准才能上任。一旦上任，主席和副主席在任期內同樣不能被總統單獨罷免，必須獲得國會2/3的票數才能通過。從這些制度設計上可以看出，美國總統雖然是美國的最高行政長官，但對聯準會貨幣政策的干預能力其實非常有限。同樣，從美國建國一開始就實際上掌握著國家和政府財政收支權並開始有鑄幣、印製紙幣和發行貨幣權的美國國會，在聯準會設立後實際上也對聯準會貨幣政策的干預也非常有限。儘管聯準會主席每三個月都要向美國參眾兩院的一個聯合貨幣委員會報告工作，解釋貨幣政策的道理和實施情況，但這意味著不存在美國國會能直接干預和約束聯準會的貨幣政策決策。
聯準會作為一個人類社會進入現代社會後而管理貨幣的一個制度設計，是不完美的，且從它1914年那天誕生那天起，它好像也並沒有消除美國的經濟危機，甚至被人們詬病為它製造了或者說至少引發了1929∼1933年和2008∼2010年的美國房地產泡沫、金融風暴和世界的經濟衰退。但是，難道這兩次美國現代歷史上的大蕭條和十幾次中經濟危機，都是聯準會的錯？如果沒有聯準會，這些危機是否還是會發生？是否會更頻繁，更劇烈？也許我們今天也可以再追問這樣問一個問題：近百年來，如果沒有聯準會，美國是否有可能有百年來3%上下的GDP平均增長速度？美國的人均GDP是否能達到今天的5,5904美元？
市場經濟在任何國家的任何朝代和時期都離不開貨幣，但任何國家的歷朝歷代中如何管理貨幣都是一個國家基本的經濟問題。在前幾年，受美國當代哲學家約翰•塞爾（John Searle）的語言哲學的貨幣觀的影響，筆者曾在《中國社會科學》上發文，把貨幣比作為是市場的魂、經濟的鏡、價格的體、交換的橋，以及社會資源配置「裝置」的「潤滑油」。現在應該再加一句，到了世界一些發達國家乃至中國的金融體系中，貨幣也成了人類社會財富的數字「承載者」。市場經濟離不開貨幣。然而，一個不可置否的事實是，貨幣的「製造」（包括鑄造、印製紙幣和通過電腦網路「增發基礎貨幣」）和發行總是與政府脫不了開干係，於是在20世紀初曾出現了「貨幣國定論」（Chartalism）。當然，在20世紀30年代到90年代，也有奧地利學派的經濟學家米塞斯、哈耶克和羅斯巴德所提出的「貨幣非國家化」的理論主張。但不管如何，貨幣制度總是一個國家基本社會經濟制度一個組成部分。人的理性是有限的。世界各國經濟還在自發地運行著。各國的央行也在不時地調控者包括增發和回收著各國的貨幣。人類社會直到今天還不知道如何避免經濟週期。正是因為如此，人類社會還需要經濟學，還需要存在一個「製造貨幣」中央銀行或貨幣發行銀行。
在1812∼1814期間爆發了第二次美英戰爭。為了打贏這場戰爭，美國政府花了大量軍費，因而也背了大量戰爭負債，這使本來就很脆弱的聯邦財政更加混亂不堪。當時，美國市場上合法的貨幣只有金銀兩種鑄幣，金銀鑄幣又重又大，攜帶很不方便，民眾納稅還債時只好選擇地方銀行發行的紙幣。那一時期，美國的地方銀行魚龍混雜，管理不善，造成紙幣氾濫，信用全無，面值大跌，形同廢紙。為了整頓這一混亂的局面，更是為了支付政府欠下的戰爭負債，國會在1816年通過了建立第二合眾國銀行（The Second Bank of the United States）的法案，授予其為期20年的經營特許狀。當年最激烈反對建立第一合眾國銀行的詹姆斯•麥迪森（James Madison）此時已是美國第四任總統，為形勢所迫，他也不得不簽署了該法案。同年一個全國性的商業銀行「合眾國第二銀行」成立。但第二銀行仍然是一個全國性的私人商業銀行，還不是一個現代意義上的中央銀行。在當時美國第七任總統競選中，安德魯•傑克遜（Andrew Jackson）就反對第二銀行，認為美國第二銀行是一個精英機構，挾國際財閥集團之勢，壟斷金融業，犧牲普通社會民眾的利益，偏袒東部製造業的發展。1833年，傑克遜當上總統後，兌現了自己的競選承諾，把財政部的存款全部轉移到州立銀行，削弱了第二銀行繼續存在的理由。這種情況下，到了1836年第二銀行的特許狀在20年期限到期後，沒有通過國會的審批，第二銀行之後也只能以地方銀行的身份繼續經營了。
在20世紀30年代西方工業革命發生之後，美國經濟迅速崛起，但經濟和金融危機卻不斷發生，相繼在1873、1884、1890、1893，尤其是1907年發生了大規模銀行倒閉的金融危機。不斷爆發的銀行擠兌和破產乃至股市大跌的金融危機和經濟危機，使美國工商界、金融界、學界乃至政界逐漸形成一些共識，大家覺得應該學英國和歐洲國家，成立一個統一的中央銀行。在1907年，由參議院議員納爾遜•奧爾德里奇（Nelson Aldrich）牽頭，曾起草了一個《奧爾德里奇計畫》的議會提案，建議成立一個美國中央銀行，但遭到許多國會議員的反對。經過數年的討論和爭辯，成立中央銀行的共識在美國各界逐漸形成。在1913年，在美國威爾遜（Thomas W. Wilson）總統的推動下，以《奧爾德里奇計畫》為藍本在國會通過了《聯邦儲備法案》，接著在1914年成立了由在華盛頓的聯邦儲備局（Federal Reserve Board）為政府機構並加上在12個城市設置的非盈利型聯邦儲備銀行（the Federal Reserve Banks）所共同構成的聯準會系統，簡稱聯準會(FED)。
實際上，在1913美國國會通過《聯邦儲備法案》決定成立聯準會之時，一些美國國會議員就表示對政府擴權的擔憂。他們擔心聯準會會成為聯邦政府過度干預經濟活動、濫發貨幣的工具。實際上聯準會系統在成立之初，其制度設計的初衷是聯準會系統作為美國的中央銀行，在制定貨幣政策的過程中擁有完全的獨立性，不受總統和財政部影響。這一獨立性在《聯邦儲備法案》中有一項明文規定：「聯準會制定貨幣政策時不受包括總統在內的任何行政政府部門干預。」但是在聯準會建立之初的幾十年中，聯準會的實際運行卻受到白宮和財政部很大影響。之後，美國國會採取了一系列舉措，支持聯準會擺脫行政部門控制。實際上，聯準會本身從成立那天起，也一直想按照《聯邦儲備法案》的設計擺脫財政部對它的貨幣政策決策的影響。故兩個聯邦機構的關係一直比較緊張。從政策目標上看，財政部為了減少聯邦政府借款成本而盯住利率，結果就是貨幣超發與通貨膨脹。而聯準會本身卻一直關注通貨膨脹，因而在貨幣發行上比較謹慎。譬如，1946年美國的CPI上漲8.56%，1947年上漲14.33％，1948年上漲近8％。在如此高的通脹率情況下，當時的聯準會認為有必要減少貨幣供應量，控制通貨膨脹；然而美國財政部則表示反對，認為降低貨幣供應量並不一定可以有效控制通脹，反而要求聯準會應保證貨幣供給，確保政府低利息的借款。結果，聯準會與白宮和財政部之間的關係日趨緊張。1934年被任命為聯儲主席的馬里納•艾爾科斯（Marriner Eccles）也曾公開反對維持國債利率，這引起了白宮方面的不滿。艾爾科斯在連任聯準會主席14年之後，1948年杜魯門（Harry S. Truman）總統沒有將其提名連任。另一方面，美國國會則一直支持聯準會的貨幣政策上的獨立。為了解決在貨幣政策獨立性上的對立，在1949年美國還國會專門舉行了由參議員保羅•道格拉斯（Paul Douglas）所主持的聽證會。道格拉斯在聽證會後起草的報告就認為，應該賦予聯準會自由制定貨幣政策的權力，即便政府借款成本上升，也應控制通貨膨脹。
到1951年，白宮和財政部與聯準會的爭端被公開化了，聯準會順勢要求總統發起與財政部的談判。當時的美國總統杜魯門接著就成立了一個正式的爭端處理委員會，但實際上最後的協議還是由聯準會和財政部直接談判所達成的。1951年始任聯準會主席威廉•麥克切斯尼•馬丁（William McChesney Martin，Jr，1906∼1998）在聯準會和美國財政部之間的這次談判中起了一個非常重要的作用。威廉•馬丁本人是美國一位著名銀行家，1938年曾任紐約證券交易所第一任帶薪的總經理，1951年被哈裏•杜魯門總統任命為聯邦儲備系統董事會主席，在位達19年之久，是史上任期最長的聯準會主席。經由威廉•馬丁在財政部和聯準會之間談判和協調，這最後促成在1951年3月4日聯準會和財政部達成了一項協定（Accord）。這項協定正式標誌聯準會獲得了制定貨幣政策的完全獨立性，從而標誌著美國獨立的中央銀行系統最終形成和現代金融體制的建立。威廉•馬丁擔任聯準會主席以後，一方面為捍衛聯準會的獨立付出了極大心血和努力；另一方面，他積極推進聯準會內部民主管理模式的形成和聯準會走向國際舞臺，為聯準會的獨立和現代化做出了自己獨特的貢獻。從聯準會本身建立和百年演變史來看，20世紀50年代到70年代，在聯準會發展史上是十分關鍵的20年。在這段時間裏，聯準會從一個依附於財政部和實際上受白宮和財政部控制的機構，發展成為一個能獨立制定貨幣政策的中央銀行機構。在當今全球化的格局中，聯準會的貨幣政策無疑對美國和全球經濟產生著重要的影響。
從組織架構上來看，經過近百年的演變，聯準會由在華盛頓的政府機構聯邦儲備局和分佈美國各地區的12個聯邦儲備銀行組成。聯準會貨幣政策的最高決策機構包括聯邦儲備局的7名執行委員（Members of the Board of Governors）和12名聯邦儲備銀行的主席（Presidents of the Federal Reserve Banks）。聯邦儲備局的7名執行委員由主席、副主席及其他5位委員組成。這7名執行委員必須全部由總統提名，經過國會確認後才能上任。每個執行委員的任期為14年，到任後不能連任。執行委員上任後，總統沒有權利罷免這些委員。如果需要罷免他們，必須有國會2/3的成員投票通過才可以。聯準會這種任期安排，很大程度上限制了總統對委員會的控制能力。聯邦儲備局的執行委員可以被總統提名為聯準會主席（Chair）或者副主席（Vice Chair），每次提名任期為4年。總統提名聯準會主席和副主席後，也必須經過國會批准才能上任。一旦上任，主席和副主席在任期內同樣不能被總統單獨罷免，必須獲得國會2/3的票數才能通過。從這些制度設計上可以看出，美國總統雖然是美國的最高行政長官，但對聯準會貨幣政策的干預能力其實非常有限。同樣，從美國建國一開始就實際上掌握著國家和政府財政收支權並開始有鑄幣、印製紙幣和發行貨幣權的美國國會，在聯準會設立後實際上也對聯準會貨幣政策的干預也非常有限。儘管聯準會主席每三個月都要向美國參眾兩院的一個聯合貨幣委員會報告工作，解釋貨幣政策的道理和實施情況，但這意味著不存在美國國會能直接干預和約束聯準會的貨幣政策決策。
聯準會作為一個人類社會進入現代社會後而管理貨幣的一個制度設計，是不完美的，且從它1914年那天誕生那天起，它好像也並沒有消除美國的經濟危機，甚至被人們詬病為它製造了或者說至少引發了1929∼1933年和2008∼2010年的美國房地產泡沫、金融風暴和世界的經濟衰退。但是，難道這兩次美國現代歷史上的大蕭條和十幾次中經濟危機，都是聯準會的錯？如果沒有聯準會，這些危機是否還是會發生？是否會更頻繁，更劇烈？也許我們今天也可以再追問這樣問一個問題：近百年來，如果沒有聯準會，美國是否有可能有百年來3%上下的GDP平均增長速度？美國的人均GDP是否能達到今天的5,5904美元？
市場經濟在任何國家的任何朝代和時期都離不開貨幣，但任何國家的歷朝歷代中如何管理貨幣都是一個國家基本的經濟問題。在前幾年，受美國當代哲學家約翰•塞爾（John Searle）的語言哲學的貨幣觀的影響，筆者曾在《中國社會科學》上發文，把貨幣比作為是市場的魂、經濟的鏡、價格的體、交換的橋，以及社會資源配置「裝置」的「潤滑油」。現在應該再加一句，到了世界一些發達國家乃至中國的金融體系中，貨幣也成了人類社會財富的數字「承載者」。市場經濟離不開貨幣。然而，一個不可置否的事實是，貨幣的「製造」（包括鑄造、印製紙幣和通過電腦網路「增發基礎貨幣」）和發行總是與政府脫不了開干係，於是在20世紀初曾出現了「貨幣國定論」（Chartalism）。當然，在20世紀30年代到90年代，也有奧地利學派的經濟學家米塞斯、哈耶克和羅斯巴德所提出的「貨幣非國家化」的理論主張。但不管如何，貨幣制度總是一個國家基本社會經濟制度一個組成部分。人的理性是有限的。世界各國經濟還在自發地運行著。各國的央行也在不時地調控者包括增發和回收著各國的貨幣。人類社會直到今天還不知道如何避免經濟週期。正是因為如此，人類社會還需要經濟學，還需要存在一個「製造貨幣」中央銀行或貨幣發行銀行。
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記得英國20世紀偉大的政治家邱吉爾說過這樣一句話：「民主是個很壞的制度，但其他制度都比它更糟，所以只能用它；這是最低的要求。」這句話也許適合評價聯準會這樣的中央銀行制度？聯準會作為一個百年來經由美國政治制度的權力制衡的獨立設計，又經過百年不斷演化著的獨立的中央銀行系統，有一批獨立的經濟學家、銀行家來做聯邦儲備局執行委員並與12家聯邦儲備銀行的主席來共同決定貨幣政策，既聽從、諮詢和吸取總統、政府行政、國會和社會各界的意見，但又不受總統和國會的直接干預，獨立地「增發」和「回收」貨幣，提高或降低利率，來調節經濟運行。另外按照王健博士的研究，作為一個非盈利的獨立中央銀行系統，聯準會現在每年還能向美國財政部上繳數百億美元的利潤（同上書，第 147頁）。我們國家現在也有央行中國人民銀行，我們央行能做到這一點麼？我們央行的貨幣政策是否也有內部的民主決策機制與外部的制衡制度？是否我們的央行也應該定期向人大及其專門委員會報告貨幣政策及其後果？我們的央行每年能向國家財政上繳多少利潤？除了每個月公佈的央行資產負債表、貨幣供應量、黃金和外匯儲備等等這些宏觀貨幣資料外，央行是否也應該把本身的經營狀況公開？在我們國家，是否也存在一個美國議員羅恩•保羅（Ron Paul）所呼籲多年的審計央行的問題？
中共十八屆三中全會提出：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。」什麼才是一個現代化的國家治理體系？建立既有一個內部民主決策程式，又有外部權利制衡且能進行獨立貨幣政策決策的央行，是否也是國家治理體系現代化的一個組成部分？
2016年1月14日謹識於復旦
（後記：在目前中國經濟在接近7%的「統計增速」中飄忽不定，主流意蒂牢結急劇左轉，各階層人士惶惶不安，整個經濟社會在現有的體制下自發地運行，目前談任何實質性的改革，包括本文的討論，也都只能是一些歷史的回顧和純理論的憧憬。——作者謹識于2016年1月15日晨）
作者韋森，經濟學博士，教授，博士生導師，復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長。
本文摘自互聯網原創專欄騰訊《大家》（http://dajia.qq.com）。《大家》微信號：ipress掃描以下二帷碼查看更多文章。
中共十八屆三中全會提出：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。」什麼才是一個現代化的國家治理體系？建立既有一個內部民主決策程式，又有外部權利制衡且能進行獨立貨幣政策決策的央行，是否也是國家治理體系現代化的一個組成部分？
2016年1月14日謹識於復旦
（後記：在目前中國經濟在接近7%的「統計增速」中飄忽不定，主流意蒂牢結急劇左轉，各階層人士惶惶不安，整個經濟社會在現有的體制下自發地運行，目前談任何實質性的改革，包括本文的討論，也都只能是一些歷史的回顧和純理論的憧憬。——作者謹識于2016年1月15日晨）
作者韋森，經濟學博士，教授，博士生導師，復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長。
本文摘自互聯網原創專欄騰訊《大家》（http://dajia.qq.com）。《大家》微信號：ipress掃描以下二帷碼查看更多文章。
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