林濁水：黃昭元沒有回答的六個問題
2016-11-01
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凡事討好民意並不是好事，國會减半就是一個令人既遺憾又可笑的例子。又如果凡事跟隨民意，那麼在1995年以前，台灣多數民意支持統一那麼政府是不是就必須跟著推動統一的政策？無論如何，高瞻遠矚是政治家的美德。
前民進黨立法委員林濁水在自由時報專欄中指出，凡事討好民意並不是好事，國會减半就是一個令人既遺憾又可笑的例子。又如果凡事跟隨民意，那麼在1995年以前，台灣多數民意支持統一那麼政府是不是就必須跟著推動統一的政策？無論如何，高瞻遠矚是政治家的美德。
文章全文如下：
立法院聯席會審查司法院長時，許宗力雖然說「總統最好不要繼續召集執政決策協調會」，令蔡總統方面大為受挫；但是接下來，大法官被提名人黃昭元終於說了一句令總統可以大大寬心的話，他說，「『執政決策協調會議』這個機制不至於到達違憲，我寧可把它看成是一個在發展中的憲政慣例」。
這一個別開生面的說法給了蔡總統的執政決策協調會議一個創新的論述和最正面的肯定。
緊接著在總統提名的大法官都順利通過國會的同意之後，有兩份民調顯示，民眾高度贊成她設置「執政決策協調會議」以挽救施政狀況，例如台灣民意基金會調查，有60.9%支持。
儘管法政學界甚至立委都認為執政決策協調會議有合不合憲的爭議，大法官被提名人在立法院也都只回答：爭議最好修憲解決，但如今，執政決策協調會議既在論述上由黃昭元提供了「法理基礎」，又擁有了民意支持的正當性，對蔡總統來說，好事真還是成了雙。
然而，黃昭元的新論述卻不是沒有令人疑惑的地方。
首先，黃昭元意思是說，由於憲法本來有不清楚的灰色地帶，所以容許以決策協調機制形成運作的慣例。
黃昭元這個創新的論點意思是說，未來台灣的憲政運作方式將由過去依剛性成文憲法的規範轉變到依靠不成文的慣例來取代嗎？這豈不是一個法律典範的大革命？是不是將來只要統治者認為遇到運作困難時就可以先行逾越成文規範，再讓逾越持續下去成為慣例就好，根本不必修憲？是台灣法架構到了根本性的典範轉移的時候了，或者兩種典範並行也沒有問題？
這是希望他替蔡總統辯護時回答的第一個問題。
其次，當立委提到決策協調機制要不要採納一些學者建議，按照目前的憲政規範，將其法制化、明確化？黃昭元回答，能夠明確化當然更好；但是他不贊成立法院訂定《總統職權行使法》，因為總統和行政院長的權力是憲法的「核心」問題。這不是很奇怪嗎？既然總統和行政院長的權力核心到不宜立法規範，為什麼反而可以用慣例加以規範？
這是黃昭元沒有回答的第二個問題。
第三，大法官釋字627號說總統依憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，就有關國家安全、國防及外交決定國家大政方針。
這一個解釋令黃昭元並不挑戰，他說，「依大法官釋字627號，行政院長當然是國家最高行政首長，總統在憲法及增修條文授權範圍內，同樣也是最高行政首長，也就是說行政權力是一起分享。」但問題是現在總統在決策會議中裁決的，幾乎都不是「有關國家安全、國防及外交」的範圍，而是一些內政事項，這又該怎麼講？於是黃昭元說，「因總統對行政院長有人事任命權，所以在政治實踐上還是有上下之分。」
既然黃昭元認為總統和行政院長「在政治實踐上還是有上下之分」，那麼，行政權最高歸屬豈不就是總統，這不是推翻了大法官釋字627號解釋文？黃昭元怎麼可以說「依627號解釋文行政院長當然是國家最高行政首長」？
這是黃昭元沒有回答的第三個問題。
第四，立法委員問，行政院長必須對立院「負責」，總統卻不用，這樣的權責模糊有需要被修正嗎？黃昭元說，「就權力之間的關係，其實立法院透過立法權與預算，還是有部分能「制衡」總統，例如，他自己就是由總統提名的大法官人選，也需要接受立法院的審查。
行政權向國會負責和行政立法互制衡是完全不同的兩回事，前者和權力融合配套，後者和權力分立配套，黃昭元以制衡回答負責豈不是答非所問？
顯然，若談制衡，美國制度是典型，在制衡原則之下，國會審預算可增可刪，我國卻只能刪不能增；美國預算通過後國會還可以有撥款審查權，相較之下，我國國會在預算上的制衡力道遠不及美國，這恐怕是黃昭元不得不在制衡前面加上「部分」兩個字的理由。
由於總統透過決策會議已經成為實質的最高行政機關，在這情形下，行政院長根本喪失了向國會負責的資格和能力，然而，黃昭元提到的「國會對總統的制衡」又屬於弱勢的制衡，行政立法之間的權力就出現了高度的失衡現象，黃昭元建議可以讓總統到國會進行國情報告。這是個很有問題的建議，假使像美國一樣，總統到國會只報告不備詢，那形同只是向國會訓示，此其一；其二，當總統到國會進行國情報告後，那麼行政院長到國會發表施政報告還有什麼意義？施政報告豈不是多此一舉？不只這樣，總統到國會發表國情報告還將進一步使行政院弱化，使行政權向立法權負責的規定更形空洞。
第五，黃昭元答非所問地「問負責，答制衡」，應該是當總統成為實質的最高行政機關後，行政權向立法權負責的關係已經不存在，所以只好搬出弱勢的「部分制衡」來交代。但是制衡是建立在權力分立的基礎上，如今決策會議中總統把國會最大政黨－民進黨國會黨鞭當成聽候裁決的下屬，行政立法的權力分立關係也已經不存在，那裏還有什麼制衡關係－而目前立法院的演出正充分地說明了這一點。
沒有了權力分立何來制衡，這是黃昭元沒有回答的第五個問題。
由此可見，如果決策會議愈成慣例，整個國家憲政運作的原則就愈混亂。
針對這樣的質疑，總統的顯然認為沒有關係，總統方面認為權力運作應該符合現實所需，不應該陷入蛋頭們拘泥於憲法文字規定和抽象的學理。坦白講這是對西歐憲政體制發展欠缺理解的看法。就以英國為例，他們的憲政體制完全不是依據什麼抽象的學理演繹出來的，相反的，所謂學理往往是後設的，是依據非常慘烈的權力鬥爭所妥協出來的。換句話說，那是血淚的結晶，不是蛋頭的奇思異想，不明白這一點，要運作國家權力，實在令人擔心。
目前決策會議受到民眾多數支持，只是這樣就可以安心依靠來治國嗎？的確，民主政治就是民意政治，但是這並不表示凡事都得跟著民意走，一個值得尊敬的政治家，固然要尊重民意，尤其不管民眾選擇對錯，一旦投票、公投的結果出來，他只有接受，沒有反對的餘地；但是，除此之外，他更應該有引導民意往進步方向走的擔當。
凡事討好民意並不是好事，國會减半就是一個令人既遺憾又可笑的例子。又如果凡事跟隨民意，那麼在1995年以前，台灣多數民意支持統一那麼政府是不是就必須跟著推動統一的政策？
無論如何，高瞻遠矚是政治家的美德。
最後，若是認為決策會議要慣例化，對民眾來說可能是最重要的，那麼至少要嚴格檢驗他是不是個在施政上有效的慣例。
如此一來，這個所謂的慣例陳、馬兩位總統都採用後，並沒有讓他們逃過淪為10趴總統的不幸境地，至於現在，和馬、陳總統大同小異的廚房會議，到5市長參加的兩次會，再一路到現在敲鑼打鼓地又了開了幾次會議，幾個月下來，固然有叫好的，但政府既然重視民意滿意度，那麼「台灣指標民調公司」正好發佈了一份可以做參考的民調，坦白說，這民調很是不妙。
依這民調可以看到，直到現在，總統的滿意度持續下滑了4個月，對蔡總統執政表現民眾的滿意已經剩下34.9%，相反的，有48.4%不滿意，落差竟然有15.5%之多。
在信任度上面，雖然仍然高於不信任度但是差距已經拉到很小，只有4.5%，是42.9%比38.4%，這趨勢如果不變，信任度在下一個月也將像滿意度一樣出現死亡交叉。
值得注意的是，雖然幾個月來民眾對民進黨的喜歡度一直高於對蔡總統的滿意度，似乎對蔡總統有穏盤的效能，但看起來，幾個月下來也隨著民眾對政府的失望而下滑。5月民眾對民進黨好感高達52%高於對國民黨25%，領先27%，達到一倍有餘；負面感25%不到國民黨53%的一半。但是執政5個月後，如今民眾對民進黨好感只剩38%，雖然高於對總統滿意度，也高於對國民黨好感27%，但是領先國民黨幅度大幅縮水剩下多11%而已，比較令人擔心的是，民眾對民進黨負面感已經大幅上升到41%，同樣的，雖然低於對總統不滿意度，也低於對國民黨負面感49%，但兩黨差距已經逼近到只有8%！
於是，這是黃昭元沒有回答的最後一個問題是：既然從陳總統、馬總統到蔡總統都一再證明這樣一個外掛的體制外決策機制並不能挽回民眾對總統的滿意度和信任度的崩跌，那麼，我們又為什麼非要讓這樣的慣例延續下去？
文章來源：自由時報／林濁水觀點》黃昭元沒有回答的六個問題
【圖片為資料照】
文章全文如下：
立法院聯席會審查司法院長時，許宗力雖然說「總統最好不要繼續召集執政決策協調會」，令蔡總統方面大為受挫；但是接下來，大法官被提名人黃昭元終於說了一句令總統可以大大寬心的話，他說，「『執政決策協調會議』這個機制不至於到達違憲，我寧可把它看成是一個在發展中的憲政慣例」。
這一個別開生面的說法給了蔡總統的執政決策協調會議一個創新的論述和最正面的肯定。
緊接著在總統提名的大法官都順利通過國會的同意之後，有兩份民調顯示，民眾高度贊成她設置「執政決策協調會議」以挽救施政狀況，例如台灣民意基金會調查，有60.9%支持。
儘管法政學界甚至立委都認為執政決策協調會議有合不合憲的爭議，大法官被提名人在立法院也都只回答：爭議最好修憲解決，但如今，執政決策協調會議既在論述上由黃昭元提供了「法理基礎」，又擁有了民意支持的正當性，對蔡總統來說，好事真還是成了雙。
然而，黃昭元的新論述卻不是沒有令人疑惑的地方。
首先，黃昭元意思是說，由於憲法本來有不清楚的灰色地帶，所以容許以決策協調機制形成運作的慣例。
黃昭元這個創新的論點意思是說，未來台灣的憲政運作方式將由過去依剛性成文憲法的規範轉變到依靠不成文的慣例來取代嗎？這豈不是一個法律典範的大革命？是不是將來只要統治者認為遇到運作困難時就可以先行逾越成文規範，再讓逾越持續下去成為慣例就好，根本不必修憲？是台灣法架構到了根本性的典範轉移的時候了，或者兩種典範並行也沒有問題？
這是希望他替蔡總統辯護時回答的第一個問題。
其次，當立委提到決策協調機制要不要採納一些學者建議，按照目前的憲政規範，將其法制化、明確化？黃昭元回答，能夠明確化當然更好；但是他不贊成立法院訂定《總統職權行使法》，因為總統和行政院長的權力是憲法的「核心」問題。這不是很奇怪嗎？既然總統和行政院長的權力核心到不宜立法規範，為什麼反而可以用慣例加以規範？
這是黃昭元沒有回答的第二個問題。
第三，大法官釋字627號說總統依憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，就有關國家安全、國防及外交決定國家大政方針。
這一個解釋令黃昭元並不挑戰，他說，「依大法官釋字627號，行政院長當然是國家最高行政首長，總統在憲法及增修條文授權範圍內，同樣也是最高行政首長，也就是說行政權力是一起分享。」但問題是現在總統在決策會議中裁決的，幾乎都不是「有關國家安全、國防及外交」的範圍，而是一些內政事項，這又該怎麼講？於是黃昭元說，「因總統對行政院長有人事任命權，所以在政治實踐上還是有上下之分。」
既然黃昭元認為總統和行政院長「在政治實踐上還是有上下之分」，那麼，行政權最高歸屬豈不就是總統，這不是推翻了大法官釋字627號解釋文？黃昭元怎麼可以說「依627號解釋文行政院長當然是國家最高行政首長」？
這是黃昭元沒有回答的第三個問題。
第四，立法委員問，行政院長必須對立院「負責」，總統卻不用，這樣的權責模糊有需要被修正嗎？黃昭元說，「就權力之間的關係，其實立法院透過立法權與預算，還是有部分能「制衡」總統，例如，他自己就是由總統提名的大法官人選，也需要接受立法院的審查。
行政權向國會負責和行政立法互制衡是完全不同的兩回事，前者和權力融合配套，後者和權力分立配套，黃昭元以制衡回答負責豈不是答非所問？
顯然，若談制衡，美國制度是典型，在制衡原則之下，國會審預算可增可刪，我國卻只能刪不能增；美國預算通過後國會還可以有撥款審查權，相較之下，我國國會在預算上的制衡力道遠不及美國，這恐怕是黃昭元不得不在制衡前面加上「部分」兩個字的理由。
由於總統透過決策會議已經成為實質的最高行政機關，在這情形下，行政院長根本喪失了向國會負責的資格和能力，然而，黃昭元提到的「國會對總統的制衡」又屬於弱勢的制衡，行政立法之間的權力就出現了高度的失衡現象，黃昭元建議可以讓總統到國會進行國情報告。這是個很有問題的建議，假使像美國一樣，總統到國會只報告不備詢，那形同只是向國會訓示，此其一；其二，當總統到國會進行國情報告後，那麼行政院長到國會發表施政報告還有什麼意義？施政報告豈不是多此一舉？不只這樣，總統到國會發表國情報告還將進一步使行政院弱化，使行政權向立法權負責的規定更形空洞。
第五，黃昭元答非所問地「問負責，答制衡」，應該是當總統成為實質的最高行政機關後，行政權向立法權負責的關係已經不存在，所以只好搬出弱勢的「部分制衡」來交代。但是制衡是建立在權力分立的基礎上，如今決策會議中總統把國會最大政黨－民進黨國會黨鞭當成聽候裁決的下屬，行政立法的權力分立關係也已經不存在，那裏還有什麼制衡關係－而目前立法院的演出正充分地說明了這一點。
沒有了權力分立何來制衡，這是黃昭元沒有回答的第五個問題。
由此可見，如果決策會議愈成慣例，整個國家憲政運作的原則就愈混亂。
針對這樣的質疑，總統的顯然認為沒有關係，總統方面認為權力運作應該符合現實所需，不應該陷入蛋頭們拘泥於憲法文字規定和抽象的學理。坦白講這是對西歐憲政體制發展欠缺理解的看法。就以英國為例，他們的憲政體制完全不是依據什麼抽象的學理演繹出來的，相反的，所謂學理往往是後設的，是依據非常慘烈的權力鬥爭所妥協出來的。換句話說，那是血淚的結晶，不是蛋頭的奇思異想，不明白這一點，要運作國家權力，實在令人擔心。
目前決策會議受到民眾多數支持，只是這樣就可以安心依靠來治國嗎？的確，民主政治就是民意政治，但是這並不表示凡事都得跟著民意走，一個值得尊敬的政治家，固然要尊重民意，尤其不管民眾選擇對錯，一旦投票、公投的結果出來，他只有接受，沒有反對的餘地；但是，除此之外，他更應該有引導民意往進步方向走的擔當。
凡事討好民意並不是好事，國會减半就是一個令人既遺憾又可笑的例子。又如果凡事跟隨民意，那麼在1995年以前，台灣多數民意支持統一那麼政府是不是就必須跟著推動統一的政策？
無論如何，高瞻遠矚是政治家的美德。
最後，若是認為決策會議要慣例化，對民眾來說可能是最重要的，那麼至少要嚴格檢驗他是不是個在施政上有效的慣例。
如此一來，這個所謂的慣例陳、馬兩位總統都採用後，並沒有讓他們逃過淪為10趴總統的不幸境地，至於現在，和馬、陳總統大同小異的廚房會議，到5市長參加的兩次會，再一路到現在敲鑼打鼓地又了開了幾次會議，幾個月下來，固然有叫好的，但政府既然重視民意滿意度，那麼「台灣指標民調公司」正好發佈了一份可以做參考的民調，坦白說，這民調很是不妙。
依這民調可以看到，直到現在，總統的滿意度持續下滑了4個月，對蔡總統執政表現民眾的滿意已經剩下34.9%，相反的，有48.4%不滿意，落差竟然有15.5%之多。
在信任度上面，雖然仍然高於不信任度但是差距已經拉到很小，只有4.5%，是42.9%比38.4%，這趨勢如果不變，信任度在下一個月也將像滿意度一樣出現死亡交叉。
值得注意的是，雖然幾個月來民眾對民進黨的喜歡度一直高於對蔡總統的滿意度，似乎對蔡總統有穏盤的效能，但看起來，幾個月下來也隨著民眾對政府的失望而下滑。5月民眾對民進黨好感高達52%高於對國民黨25%，領先27%，達到一倍有餘；負面感25%不到國民黨53%的一半。但是執政5個月後，如今民眾對民進黨好感只剩38%，雖然高於對總統滿意度，也高於對國民黨好感27%，但是領先國民黨幅度大幅縮水剩下多11%而已，比較令人擔心的是，民眾對民進黨負面感已經大幅上升到41%，同樣的，雖然低於對總統不滿意度，也低於對國民黨負面感49%，但兩黨差距已經逼近到只有8%！
於是，這是黃昭元沒有回答的最後一個問題是：既然從陳總統、馬總統到蔡總統都一再證明這樣一個外掛的體制外決策機制並不能挽回民眾對總統的滿意度和信任度的崩跌，那麼，我們又為什麼非要讓這樣的慣例延續下去？
文章來源：自由時報／林濁水觀點》黃昭元沒有回答的六個問題
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