對爭議中的前瞻基礎建設預算案的幾點看法

2017-07-25 9766

前瞻建設要謹記前車之鑑,好好思考軟硬目標,不要讓建設成為一次性支出,否則即便是立意良善的軌道,都會變成未來縣市政府卸不掉的負擔。藉由基礎建設來改善經濟環境是對的,全世界許多國家也正如火如荼地在做,台灣站在目前有利的時機,蔡政府一定要積極勇敢地任事!

作者/台灣產經建研社理事長、前海基會董事長洪奇昌、台灣產經建研社研究員張昱謙

相較於過去扁馬時代,民進黨政府在國際經濟情勢及國內政治結構都處於相對有利的態勢,執政正處於一個相對有利的時機點。不僅搭上了全球景氣復甦的順風車,歐美及新興市場終端產品的需求增加、各國投資信心逐步增強、再加上國際原物料價格穩中下滑、利率成本相對偏低,造就了台灣近一年來的外銷訂單及出口金額雙雙成長,景氣復甦跡象清楚可見。景氣對策信號亦從藍燈、黃藍燈進入「穩定」順暢的綠燈,並持續了9個月(圖一)。

圖一
資料來源:國發會

此外,國內政治即便在野陣營在立法院多所抗爭,社會也出現不少陳情抗議,但蔡英文政府仍屬於國會過半的「單一政府」,行政權從中央到地方都展現優勢,在政治決策及運作上更處絕對有利位置。此時推動財政擴張政策、通過前瞻基礎建設預算正是近十多年來最好的時機。正如日本野村證券研究院首席經濟學家辜朝明先生日前演講所提及 :「現階段台灣政府擴張財政支出是對的政策。」前瞻基礎建設,確實應該是社會所期待並支持的。

但在有利的政經情勢條件下推動正確的政策,為何仍然面臨社會的質疑及立法院反對陣營強烈的抗爭!?雖然條例立法及預算過程閙得滿城風雨,民進黨政府切不應全盤忽視此現象,反而應該尋求理解這些批評背後真正的擔憂意涵,持續提出政策的正面內涵、負責任勇敢地去做出改變,落實政策。

景氣復甦,但不能大意

七月至今,包含中央研究研院經濟所在內,對於臺灣今年度的GDP成長,都給予了上修的肯定。其中,亞洲開發銀行由1.8%上修至2%,中研院從1.68%上修至2.18%,中華經濟研究院更二度從2.11%上修至2.14%,顯示了台灣今年GDP保2的希望相當濃厚。從支出面的結構中,可以看到來自國際外貿的需求和國內民間消費,正在雙雙的穩定成長,而對於明年的經濟成長率預測,中經院也保持溫和穩定成長的看法,預計2018年GDP成長約為2.15%。

即便許多分析評論用「溫溫的」來形容全球景氣,但我們從美國聯準會主席葉倫在七月中的談話也可以窺見,美國追求穩定通膨的方針不變;不過,在達成「中性利率」的信心喊話之下,市場對於FED未來升息的腳步產生更多的疑慮。此不免令人進一步的猜測,FED對於美國未來景氣是否擔憂開始趨緩?另一方面,歐洲央行也宣布將逐步收回QE所造成的游資,並搭配採取升息計畫。歐美的金融動作可能引導全球資金的緊縮,避免資產泡沫的發生;但正常資金迅速地被歐洲央行或美國FED回收時,全球景氣成長將更仰賴大型經濟體的有效需求。臺灣做為以外需導向的中型經濟體,面對目前「溫溫的」全球景氣,其實應以「正面積極、審慎進取」的態度,「戰戰兢兢」的面對。

正視臺灣經濟面臨「低成長的新常態」的問題

雖然搭著全球景氣復甦的腳步,但持平而論,台灣的經濟表現仍屬於 「外溫內冷」。比起全球經濟平均成長率3.1%,台灣其實已連續三年處於全球平均水準之下;也印證了中經院吳中書院長,多年前提醒台灣經濟成長將呈現「低成長的新常態」,這個趨勢至今並沒有改變。臺灣做為新興工業經濟體(NICS)的一員且國民平均所得僅為兩萬三千多美元,經濟成長率若僅求保2是明顯不足的。民進黨政府應該要努力突破這種偏低的經濟成長趨勢,再現產業發展的動能。這是過去馬政府八年來沒做好的事,現在蔡政府應藉推動前瞻基礎建設的時機,全力改善投資環境、以提高政府公共建設來帶動民間投資意願。這也是筆者認為前瞻基礎建設此時推動的真正意義。

引導投資,是當務之急

關於臺灣經濟低成長的原因,學者對此經濟結構多有看法,其中固定資本形成( Fixed Capital Formation) 不足是極為重要的因素。固定資本形成是一個國家產業投資熱度和經濟發展的最佳指標。台灣在這一個項目、多年停滯不前,若換算實質金額,近十年來僅僅微幅成長(圖二)。如果我們把超額儲蓄一併來判讀,不難發現,我國超額儲蓄在90年代,維持在2~3%的水準,當時正是經濟高度發展的階段,但從2001年美國科技網路泡沫後,超額儲蓄突升至6~8%,豈料2008全球金融危機後,台灣超額儲蓄竟一路攀升至2015年的最高峰14.4%,截至2016年底仍有13.7%(圖三)。即便是日本在所謂「失落的20年」經濟持續趨緩的形勢下,在國際金融風暴後的超額儲蓄,亦僅只達到5.2%;更遑論台灣可是連續4年在10%以上,這些數據顯著地透露出了台灣相當疲乏的投資動力。

圖二
資料來源:行政院主計處

圖三
資料來源:行政院主計處

回頭以投資金額來看,台灣在2007年前後的年度固定資本形成達到最高峰,而從2008年至今,則幾乎維持在停滯不前的狀態,這其中政府和公營事業的資本形成支出滑落得相當迅速。僅靠民間投資在維持整體的存量,但所謂的民間投資,又偏偏集中在少數產業的大型公司,如台積電、日月光等半導體廠及大立光、可成等蘋果相關產業鍵的大廠,可見台灣其他的產業投資非常保守冷淡。

另外,就政府的公共投資而言,為何過去馬政府的12項愛台建設失去財政投資帶頭作用,最後慘澹收拾,前瞻基礎建設方案應該要謹記在心。簡而言之,前瞻不能只是財政支出,前瞻也不用包羅萬象,畢竟很多建設是可以放在一般預算執行,前瞻建設的意義,就是奠基在為政者應更多角度的去思考如何營造引導產業的創新,鼓勵民間投資並引入外國直接投資 (FDI)。

放手用心著墨在兩個作用力上

台灣的財政紀律相對嚴謹、舉債空間相對很大。2016年台灣債務占GDP比重約為32.8%,就以公共債務法規範政府舉債不得超過前三年GDP平均的40.6%為準,我們就還有1兆2645億元的舉債額度。相較日本2016年的227%、美國的73.6%、泰國50%等,目前臺灣32.8%的公共債務,顯示我國財政紀律嚴格、債務相對保守。

此外,央行彭淮南總裁曾於今年3月針對前瞻基礎建設條例預算時提到 : 「前瞻的舉債上限最高不會超過35%,這代表我們是有財政空間的,不會破表」。若再加上臺灣握有四千多億美元外匯存底數字來看,確實政府在公共建設上可以加大並致力於財政政策的投入。總體來說,前瞻建設的大方向是對的,就是引導國內投資提高固定資本形成。

筆者認為,為求前瞻建設計劃達成政策目的、目前政府必須用心建立兩個基礎作用力上,一個是內需成長,另一個則是投資環境的改善;而這兩股作用力,就像跳高或蹬水一樣,勢必會反饋給前瞻建設更有力的前進。

彈性運用稅制,提高內需及薪資

內需成長除了投資之外,在消費的層面上,首當其衝的問題就是薪資提升。但薪資提升並不是一蹴可幾,也不是像市場一樣用喊價的;政府無法跳躍式改變,必須就外在條件持續給予改善。再者,政府連續三年超徵稅收,2014年1088億、2015年1731億、2016年也達到1054億,這不僅給予財政擴張有利的基礎;在稅制上,更提供了政府與企業之間的交換(trade-off) 空間。在此筆者無意提出「企業減稅」的説法,因為目前減稅的效果恐怕對經濟沒有太多幫助。所謂的交換,簡言之以目前政府決定編列支出100萬欲留人才,不如利用稅制的引導,讓企業花這100萬來留才,相信會更有效率和效果。這些策略都是可以考慮的方式,我們應該為了讓前瞻建設有效,努力在制度上做出變革。

做好各種軟規劃—人民期待、讓前瞻帶動投資

就投資環境的改善,其實法規的檢討與鬆綁已經是老生常談,但類似都市更新計畫的軟件思維更應該引入。大到國土規劃、能源規劃,小到全國各地、衛生下水道及污水道接管率的提升或自來水管的更新,甚至城鄉景觀的設計等;都是改善生活環境提高生活品質的要件。而這些規劃,其實背後代表著引入更多元的投資機會,換句話說,財政建設具有潛在的外部效益,如何讓效益變得有效率運用,這就是財政建設的關鍵。

舉例來說,像高雄市整治愛河不僅僅清淤以及將河水與污水分流,從愛河沿岸規劃出的自行車道、散步綠廊道、市場改建、都市更新、輕軌建設、公共藝術進駐,這些有形與無形的生活品質提升和文化保留,從20年前的第一期整治至今尚未停歇,所涵蓋的投入不僅是工程人員,包括許多NGO團體、生意人、里鄰團體、建商等,這些工作的經驗與傳承,逐漸將高雄打造出現代城市的風貌,擺脫了過去工業都市的印象,而這也是前瞻建設很好的借鏡。

另外,就以提升全國各地污水下水道接管率及全面更換自來水管為例。台灣過去中央政府資源及公共建設一向偏重北部的配置,前瞻基礎建設更需要倚靠政府有效率的都市計畫思維來導入中南部縣市。例如污水處理接管,截至6月底為止,除了雙北兩個直轄市之外,其他四個直轄市污水處理率還不到60%,甚至嘉義市、台東縣,公共污水處理還不到1% (圖四)。污水管接管不是只有對環境衛生有效,它對於河川的整治、水資源的再利用、生態系統的復育,甚至對於都市更新中的地下管線統整、巷弄景觀改善,都非常有幫助。

圖四
所以,一項建設真的對未來有連結,我們將不僅看到的是硬體,還有對設備、人力等投資,這些都應該必須細心地被放入規劃中,這就是所謂的財政引導,否則前瞻建設將僅僅是數字遊戲,不具任何經濟意義。

過去二三十年的財政建設,除了十大建設讓人琅琅上口之外,其他的建設似乎都有一種淪落凡塵的滄桑感覺。這包括馬英九政府的12項愛台建設,陳水扁政府時期的「8100全民啟動」、「挑戰2008/兩兆雙星計劃」、「大溫暖、大建設」等重大政策。筆者期待,前瞻建設要謹記前車之鑑,好好思考軟硬目標,不要讓建設成為一次性支出,否則即便是立意良善的軌道,都會變成未來縣市政府卸不掉的負擔。藉由基礎建設來改善經濟環境是對的,全世界許多國家也正如火如荼地在做,台灣站在目前有利的時機,蔡政府一定要積極勇敢地任事!

【文內圖表為作者提供】