從漸進三通到ECFA：兩岸經貿關係制度化的發展與影響

2011-05-13 4868

壹、兩岸經濟政策之演變1978年中國實施經濟改革開放，同時對台灣展開經濟交流的政策，希望利用台灣的資

壹、兩岸經濟政策之演變

1978年中國實施經濟改革開放，同時對台灣展開經濟交流的政策，希望利用台灣的資金、技術與現代化的管理經驗促進中國經濟發展。然而，台灣對於中國的建議回應「三不」（不接觸、不談判、不妥協）政策，禁止各項經濟交流。1984年，台灣同意透過香港與澳門進行轉口貿易，但禁止直接通商與投資。1987年11月，台灣開放人民到中國探親之後，兩岸交流逐漸從人民往來擴大到經貿投資往來。

儘管台灣在1980年代末期、1990年代初期仍禁止對中國直接貿易與投資，但是台灣商人透過香港與澳門、甚至第三地對中國進行投資與貿易發展相當迅速。面對這樣的發展態勢，1990年代初期李登輝政府只好逐步調整開放的兩岸經貿交流政策，並追認兩岸經貿發展的事實。然而，中國在1995-96年對台灣進行文攻武嚇，而且當時的中國經濟發展缺乏穩定性，所以李登輝政府在1996年9月採取「戒急用忍」政策，希望減少台灣經濟依賴中國。因此，台灣政府限制高科技產業與基礎設施產業對中國投資，並且限制台商對中國投資的規模不能超過5,000萬美元。

2000年5月以後，陳水扁政府揚棄「戒急用忍」政策，改採「積極開放、有效管理」政策，一方面擴大兩岸經貿開放幅度，同時強化管理兩岸經貿往來機制。陳水扁政府對中國產品開放進口項目從53％擴大到80％、取消對中國投資上限與產業別限制、開放部份中國觀光客來台、推動小三通（建立台灣金門與馬祖與對岸港口直接通航與人員往來）、開放兩岸特定節日與功能的包機直航。2006年1月以後，陳水扁總統擔心台灣經濟太過依賴中國，改採「積極管理、有效開放」政策，希望建立更有效的兩岸經濟交流的管理機制。

2008年以後，馬英九政府採取更加開放的兩岸經貿政策，擴大開放中國觀光客來台、建立與擴大兩岸直接通航、逐步開放中國對台灣投資、簽訂兩岸金融監理備忘錄與兩岸經濟合作架構協議（ECFA）。特別是，馬政府與中國政府在2010年6月談成ECFA，開啟兩岸經濟交流全方位談判的議程，包括貨品貿易、服務貿易、投資、爭端解決與經濟合作等議題。不過，馬政府對中國產品進口項目並沒有進一步開放，仍維持80％的開放幅度。

過去30年，兩岸經濟關係從禁止到逐步開放、再到緊密的經濟交流，主要的動力是單方的政策開放與市場力量的拉動，不是兩岸政府的協調與合作，兩岸經濟關係缺乏制度性的互動與合作架構。事實上，中國已經是台灣最大的貿易與投資夥伴，而且台灣也是中國前五大貿易與投資夥伴，兩岸非常需要制度化的經濟互動與合作架構。然而，即使兩岸都是世界貿易組織的會員，中國卻不太願意在此國際場合進行兩岸經濟互動與合作。ECFA是否能開啟兩岸制度化的互動與合作？ECFA的成效與爭議為何？本文將試著回答這兩類問題。

貳、兩岸經濟關係之演變

一、兩岸貿易

根據行政院大陸委員會對轉口貿易的修正後，2000年兩岸貿易額為313億美元，2008年為1,053億美元。中國是台灣的最大貿易夥伴與出口地區。不僅如此，台灣長期對中國享有貿易順差。在2000年，台灣對中國的貿易順差為188億美元；2008年為426億美元。2008-09年的全球金融危機對兩岸貿易往來有很大衝擊。2009年，台灣對中國出口衰退16.1％，從中國進口衰退21.9％，貿易順差減少11.7％。金融危機後，2010年兩岸貿易金額為1,208億美元，台灣對中國出口大幅成長36.6％，從中國進口擴增28.9％，貿易順差增加30.0％，達到489億美元。（見圖一）

再者，隨著兩岸經貿政策的開放，台灣逐步對中國開放進口商品之項目。在國民黨政府戒急用忍政策之下，從1996年至2000年台灣對中國開放進口商品的幅度維持在53-57％。陳水扁政府改採「積極開放、有效管理」的政策，2000-2002年台灣開放的幅度從56.5％竄升到75.8％，一直到2008年才再升高到80.0％。馬英九總統上台後，幾乎沒有進一步開放。截至2010年10月底，台灣對中國開放8,643項進口產品，但仍限制2,247項產品進口，包括農產品880項與工業產品1,367項。（見表一）

兩岸貿易充分反應產業內貿易的特性，而且凸顯由台灣對中國投資所驅動的兩岸貿易結構。台灣對中國出口主要是中間財與資本財為主，大部分產品在中國加工之後再出口到其他先進國家。台商在中國投資所需機械設備、原材料、半成品、零組件自台灣採購的情形相當普遍，尤其是投資初期；另一方面，台商在中國製造的半成品、零組件等回銷台灣的情形也愈來愈多。總而言之，兩岸貿易的格局主要是，投資帶動兩岸貿易發展，從而促進兩岸產業分工與經濟整合。

二、兩岸投資

截至2007年底，台灣經濟部投審會公佈台商在中國直接投資（FDI）的金額為648.7億美元。2008年5月馬總統執政後，台灣對中國投資加速，2008年為106.9億美元，同比增加128％；2009年為71.4億美元，受全球金融危機的影響而比2008年減少33％；2010年增加到122.3億美元，同比增加102％。累計至2010年底，台灣對中國投資共計973.2億美元，占台灣全部對外投資的59.7％。特別是，馬總統上台將近三年期間台灣對中國投資的金額占累計23年台灣對中國投資金額的比重高達50％。

由於兩岸政治上的特殊關係，台灣政府對台商赴中國直接投資有嚴格的限制，導致許多台商以迂迴的方式，將資金匯往第三地註冊控股公司，再對中國進行直接投資。但投審會並無法完全掌握這些經第三地迂迴投資的資金。根據筆者的推估，1997年以前，台商經香港轉投資的金額，約佔香港對中國直接投資金額的33％，並且逐年遞減；1997年以後，台商經英屬維京群島及開曼群島等地轉投資中國的比重為70％。據此估算，2010年底台商累計對中國投資1,897億美元。（見圖二）

關於中國對台灣投資方面，雖然陳水扁政府時期有開放中資來台投資房地產，但是因為配套措施不足，所以中資來台只有幾項個案。在馬總統執政之後，開放247項中資可來台投資項目，包括製造業89項，服務業138項，公共建設20項。但是，馬政府對於高科技產業與某些敏感產業仍沒有開放，而且對於中資在某些產業設定持股上限。因此，2009年下半年，中資來台僅僅三千七百萬美元，2010年也只有九千四百萬美元，僅占台灣當年吸引外資的2.1％。累計到2010年底，中資來台共計一億三千二百萬美元，僅占中國對外投資的0.05％。這顯示，中資來台投資仍然敏感，馬政府的配套措施仍然不足，而且中國可能對台投資的潛力仍相當大。

三、兩岸匯款

由於台灣從2001年7月開始辦理國際金融業務分行對中國匯出匯入款業務，所以兩岸匯款金額統計在2001年以後會比較完整。2002年台灣匯到中國的金額為136億美元，2003年為396億美元，2006年達到1,289億美元，2010年前十一個月達到2,243億美元。相對的，中國匯到台灣的金額從2002年的48億美元增加到2008年的1,192億美元，2010年前十一個月達到1,339億美元。兩岸資金往來相當不對稱，2002年台灣的資金往來逆差為88億美元，2005年達到514億美元，2010年前十一個月已經達到905億美元。不過，兩岸資金往來並不全然在兩岸之間進行，有時是透過第三地進行，但是沒有全面性統計與調查，以致我們對於兩岸資金往來真相一直存在盲點。（見圖三）

四、兩岸人員往來

台灣在1987年開放探親之後，台灣人民前往中國訪問或旅遊的人數便急遽增加，幾乎每五年便增加一百萬人次。1988年，台灣便有將近44萬人次前往中國旅遊，1992年一舉突破131萬人次，1997年突破211萬次，2000年突破310萬人次，2005年突破410萬人次，2010年突破514萬人次。台灣政府的統計並沒有區別觀光旅遊與商務交流，相當大一部份的台灣旅客應該是與台商在中國的經營活動相關而往來兩岸之間。相對的，中國來台灣的人數一直到2009年才有明顯增加，之前都維持在32萬人以下。2009年中國來台人數突破106萬，其中60萬是觀光旅遊；2010年中國來台人數突破158萬，其中119萬是觀光旅遊。累計到2010年底，台灣前往中國的人數高達6,142萬人，中國來台灣的人數只有480萬人，兩者差距5,662萬人。（見圖四）

由上面統計數據來看，兩岸貿易、投資、資金與人員交流快速增長，但是嚴重不平衡、不對稱。台灣對中國存在嚴重貿易順差，但是台灣還限制20％的中國商品項目進口；台灣對中國存在嚴重投資逆差，但台灣仍嚴格限制中國對台灣投資；台灣在兩岸資金往來也存在嚴重逆差；台灣對中國存在人員往來逆差，大量台灣人才前往中國工作，大量消費亦流到中國。因此，兩岸不僅應該推動制度性的經濟互動與合作機制，而且應該促進兩岸資源的雙向流動，而不是台灣的資源片面流向中國，同時應該善加利用中國資源與市場推動國際資源流入台灣。ECFA是否可以扮演這些功能？以下便說明ECFA之內容與馬政府評估。

參、ECFA之內容與馬政府評估

ECFA共分為5章16條暨5項附件，涉及廣泛的經貿議題，包括貨品的降免稅、服務業的市場開放、雙方投資的促進與保障、智慧財產權的保護以及經濟產業的合作等領域。ECFA是一個架構協議，協議生效後，接下來有關貨品貿易協議、服務貿易協議、投資協議、爭端解決等4項協議在6個月內啟動協商。此外，兩岸同意成立經濟合作委員會處理與協商ECFA後續議題相關事宜。

ECFA特別安排早期收穫條款。在貨品貿易早期收穫的主要內容，中國同意台灣539項貨品列入早期收穫清單，金額達138.38億美元（佔2009年台灣出口中國總金額的16.1%），台灣同意中國267項產品列入早期收穫清單，金額達到28.58億美元（佔2009年台灣自中國進口總金額的10.5%）。另外，ECFA有臨時原產地規則與防衛措施，以確保兩岸製造的貨品享有優惠關稅待遇及緩解早收貨品因大量進口而帶來的產業衝擊與損害。在服務貿易早期收穫計畫的主要內容，除開放金融領域的市場准入外，雙方相互開放8項服務業的市場准入，台商將享有較韓國、日本、歐美等其他WTO會員優惠條件。

根據上述的ECFA內容，經濟部委託中華經濟研究院（簡稱「中經院」）進行ECFA的經濟效應評估，結論是：一、如果維持既有2,249項農工產品管制、已開放的農工產品自由化、中國商品全面零關稅的前提下，兩岸簽訂ECFA對台灣經濟成長率累計增加1.65％；二、如果維持既有875項農產品管制、其他工業產品解除進口管制且自由化、中國商品全面零關稅的前提下，兩岸簽訂ECFA對台灣經濟成長率累計增加1.72％。

中經院的評估報告指出，雖然ECFA對台灣經濟的總體影響為正，但對各產業有得有失。ECFA可能造成生產增加的產業包括：化學塑膠橡膠業（約14.6-14.6％）、機械業（約14.3-14.0％）、紡織業（約15.8-15.7％）、鋼鐵業（約7.9-7.7％）、與石油及煤製品業（約7.8~7.7％）。相對的，ECFA可能造成生產減少的產業包括：電機及電子產品業（約減少7.2-7.2％）、其他運輸工具業（約減少3.5-3.6％）、木材製品業（約減少4.0％）。但是，針對電機及電子產品業可能受害最大，馬政府卻說是因為模型的充分就業假設，所以現實上不會發生。

在就業影響方面，中經院利用CGE模型對各產業的模擬結果，再串連台灣一般均衡模型包括2007年台灣161部門的產業關聯表，資料依總體成長率更新至2008年，評估ECFA對台灣總就業人數可望增加25.7-26.3萬人。此外，中經院利用簡單迴歸模型，推估若兩岸簽訂ECFA，台灣未來7年可能增加的FDI流入規模將達89億美元。

除此之外，馬政府冀望ECFA能打開台灣參與東亞經濟整合體制的大門，並且以ECFA的四項經濟議題談判奠定兩岸長期穩定互動的基礎。

肆、ECFA之成效與爭議

事實上，ECFA只不過是一個架構協議，不是實質的自由貿易協定（FTA）或經濟整合協議，不會立即為台灣帶來如同政府評估報告所說會增加台灣經濟成長率1.72％的正面效益。ECFA對台灣經濟的短期效益有限，長期效益則取決於未來四項協商成果。外資來台或台商回流仍取決於未來四項協商結果，及台灣整體投資環境的有效改善。然而，馬政府尚未建構國內共識與協調產業利益，同時也沒有推動兩岸經濟交流雙向開放的完整談判規劃。整體而言，ECFA的後續談判進程恐怕不會太快，ECFA後續談判的社會與政治爭議必須妥善處理。

首先，中國在ECFA早收清單中對台灣大幅讓利，兩岸並不是平等互惠。目前台灣對中國存在長期的貿易順差，金額高達每年400億美元以上，而且台灣至今仍違反WTO的最惠國待遇，沒有開放片面限制進口的2,247項中國產品，反而中國在ECFA早收清單中對台灣進行大規模的經濟讓利。中國同意對台灣降稅的早收清單計539項，而且中國還主動加入18項農漁產品，台灣同意對中國降稅的早收清單只有267項，而且是上游原料或台灣較無生產之下游產品。在產值方面，兩岸早收清單貿易值分別占台灣與中國雙邊貿易的16.1％與10.8％。相較之下，中國與東協的早收清單項目較為平等，分別為593項與400項左右，貿易值分別占中國與東協雙邊貿易的1.7％與2.1％。

由於兩岸處於主權衝突的敵對狀態，中國對台灣經濟讓利讓國內朝野與社會對於中國的政治企圖與實力有不同的解讀。中國國家主席胡錦濤在2008年底發表「胡六點」講話的第一點即是兩岸恪守「一個中國」原則，「胡六點」的第二點才是推動兩岸簽訂經濟合作協議。而且，胡主席強調，兩岸在一個中國框架的原則達成共同認知與一致立場，兩岸才有政治互信進行協商。從2008-2010年兩岸互動經驗來看，中國對台灣經濟讓利的基礎是台灣對中國的政治讓利。如果在未來經濟議題協商時，台灣要求中國繼續對台灣經濟讓利，中國當然會希望台灣回報政治讓利，勢必引發台灣內部的政治爭議。

其次，ECFA的短期效應相當有限，僅侷限在早期收穫項目。ECFA暫時原產地規則要求適用零關稅產品的附加價值比例必須符合40-50％的高比例。根據東協經驗，原產地證明的行政成本高達10-25％的售價，導致東協內部貿易利用自由貿易區的優惠關稅比例低於5％。初步的統計資料顯示，ECFA並沒有立即強化台灣對中國出口的競爭力，反而對中國出口台灣的競爭力有不小的幫助。

根據海關資料，ECFA實施之後，我國對中國的出口成長率大幅衰退。去年1-2月台灣對中國（含香港）出口成長率為85.2％，其中對中國直接出口成長率為103.8％。然而，今年1-2月我國對中國（含香港）出口成長率只有17.2％，其中對中國直接出口成長率為21.7％。我國對中國（含香港）出口成長率衰退幅度遠大於台灣的其他主要貿易夥伴，導致中國（含香港）占台灣全部出口的比重從去年1-2月的42.0％降低到今年的40.7％。

再以進口而言，今年1-2月台灣對中國（含香港）進口成長率為30.4％，比去年同期的75.7％大幅減緩。然而，台灣自美國、日本、歐洲及東協六國進口成長率減緩的幅度更高，成長率大約從59-89％減少到18-29％。所以，中國（含香港）占台灣全部進口的比重從去年1-2月的14.2％提高到今年的14.8％。

第三，中經院採用的可計算一般均衡模型（CGE模型）無法對服務業開放與國際投資效應進行評估，而東亞經濟分工很大一部份卻是投資驅動貿易。兩岸簽訂的ECFA內容包括後續要談判服務貿易自由化與投資協議。這不僅涉及到效應評估不完整，而且ECFA後續談判對各產業與就業的衝擊無法預先評估。而且，至今馬政府仍沒有提出完整的服務貿易協定與投資協定談判的評估報告。

第四，兩岸已經啟動四項議題的後續協商，包括貨品自由貿易協議、服務自由貿易協議、投資協議及爭端解決協議。前三項協議將造成台灣經濟結構的轉型、就業的調整與經濟利益的重新分配，將出現大規模的受益者與受害者，也可能造成台灣內部所得分配更加惡化。特別是，服務業占台灣就業比重將近六成，幾乎台灣每個人都會面對兩岸開放的競爭壓力與調整成本。然而，至今馬政府仍沒有完整談判規劃與建構國內共識。

第五，中經院沒有公布完整的ECFA對就業影響的評估報告。以其分析的結果來看，中經院評估ECFA會增加台灣25.7-26.3萬人，但是絕大部分（22.3萬人）是增加在服務業部門。可是，中經院的CGE模型當中並沒有評估服務業的衝擊，這樣的結論似乎前後不一。況且，兩岸何時完成服務業自由貿易協定仍是未定之數，ECFA能夠增加的就業機會便非常有限。

第六，中經院推估ECFA會為台灣未來7年可能增加的FDI流入規模將達89億美元。2000-2007年期間，外商投資台灣571億美元，台灣淨流出的FDI達267億美元。如果中經院的估算是正確的，顯然ECFA吸引國際投資的規模並不大，而且無法改變台灣經濟「邊緣化」的命運。事實上，2010年台灣對中國的投資卻是以加速度進行，而外商對台灣的投資卻是持續衰退，顯然馬政府對ECFA的效應過度樂觀，而忽略國內投資環境與國際經濟條件的改善。馬總統上台後，2008年台灣對中國投資增加128％、2009年減少33％、2010年增加102％；相對之下，2008年台灣吸引的外資金額衰退46.4％、2009年衰退41.8％、2010年仍持續衰退20.6％。即使ECFA簽訂後也沒有看到外商對台灣的投資有增加的趨勢，2010年外商對台灣投資金額才38億美元，反而是台灣對中國投資金額高達122億美元。

第七，從ECFA談判經驗來看，台灣內部對兩岸關係存在高度政治疑慮、沒有產業利益整合機制、沒有朝野共識、沒有社會共識，因此馬政府存在明顯的保護主義，深怕被說ECFA造成失業、產業受害與所得分配惡化。馬總統不願意對中國開放880項農產品便是最佳例證。以目前台灣內部的氣氛與馬政府的作法，恐怕要改變馬政府的保護主義不太容易。也就是說，至少在2012年總統大選前，台灣要推動大規模兩岸自由貿易協定的困難度相當高，或者只能期待中國對台灣更大規模的經濟讓利。

第八，馬政府期待，如果台灣能取得中國的善意，便可以化解台灣遭中國排除在東亞經濟整合體制之外的危機。然而，從2010年6月底簽訂ECFA至今，有些東南亞國家仍憚於中國的政治壓力而不願與台灣進行FTA的談判。目前，台灣只有與新加坡完成FTA的共同研究，但是仍未進行正式談判。即使新加坡與台灣談成自由貿易協定，台灣與新加坡的貿易僅占台灣對外貿易的3.6％，對台灣整體經濟的幫助有限。

此外，沒有任何跡象顯示，中國正在與台灣主要貿易夥伴的美國、日本、歐盟進行FTA談判；即使兩岸簽訂ECFA，中國應該不會同意台灣先於中國與這些國家簽訂FTA，使得台灣的利益受到妨礙。特別是，當台灣的主要經濟競爭對手韓國已經與美國及歐盟簽署FTA，台商在國際競爭上將面臨韓商強大壓力，但是馬政府非常倚賴中國的善意，沒有適當的籌碼加速推動台灣參與東亞經濟整合體制。

伍、結論與前瞻

兩岸經濟交流密切，兩岸確實需要制度化的互動與合作機制，以促進兩岸經濟資源平衡流動。ECFA只是一個架構協議，不是實質經濟整合協議。然而，到目前為止，沒有看到馬政府的後續兩岸經濟談判規劃，也沒有看到馬政府整合國內共識與各產業利益的作法。據此推論，兩岸要在短期內完成四項議題後續談判的可能性不高。

第二，馬政府沒有完整的全球經濟整合戰略，台灣至今仍無法突破參與東亞經濟整合體制的困境。馬政府只希望儘速享受ECFA早期收穫項目的好處，缺乏長遠的完整戰略規劃與談判運作。在去年4月25日雙英辯論時，馬總統說要親自領軍與其他國家洽簽FTA，但是至今沒有看到馬政府的全球經濟整合戰略與相關成果。

第三，兩岸都在競爭國際資源，包括資金、人才與技術。至目前為止，馬政府的作法不僅沒有平衡兩岸資源的流動，反而造成台灣流往中國的資源更多，流入台灣的國際資源更少。台灣應該善加運用中國的資源提升台灣的國際競爭力，但是兩岸至今仍未達成實質經濟整合協議，ECFA早期收穫項目對外商投資台灣的誘因相當有限。除此之外，馬政府顯然也沒有效改善台灣的投資環境與提升台灣的國家競爭力，導致外商投資台灣金額持續大幅減少。

第四，要整合國內共識、協調各產業利益、抵擋中國的經濟力量、化解中國的政治企圖，這些都是相當艱難的事情。特別是，未來兩岸實質經濟整合協議會造成經濟結構轉型與所得重分配的效應，台灣政府不能輕忽這些協議可能造成國內社會與政治的衝擊。針對未來兩岸實質經濟整合協議的協商結果，台灣政府應該透過公民投票讓台灣人民行使同意權。公民投票不僅可以增加台灣政府的談判籌碼、強化談判結果的正當性，同時也是以最低社會成本化解朝野對抗、凝聚國內共識與整合各產業利益的方式。