政治改革一定要修憲嗎?

2024-01-05 27110


今年的國會幾乎注定是「三黨不過半」,如果柯文哲真的想要改變目前的憲政問題,其實不必在超高門檻、幾乎不可能達成的修憲問題上畫大餅,只要承諾兩年後會提出不信任案解散國會,很多看似是「憲政層次」的亂象,都可以獲得一定程度的解決。

單厚之/評論

這次大選「侯康配」和「柯盈配」兩組候選人都主張內閣制,趙少康更說若自己就任一年內沒有推動內閣制就請辭副總統,而賴清德則主張維持現制,認為內閣制是虛位元首,若總統虛位化將不利於台灣面對中國威脅。

就如同以往一樣,在野者永遠高舉「內閣制」改革大旗,在位者則永遠反對。但現實是,《憲法增修條文》要求立法委員四分之三出席、出席四分之三決議才能提出憲法修正案的「雙3/4條款」,還要經過「選舉人總額半數」複決的超高門檻,讓修憲變成根本不可能的任務,永遠只能紙上談兵。

但事實上,要改變目前在野黨批評的「贏者全拿」、「超級總統制」等種種政治弊病,並非一定要透過修憲才能達成,單靠修法或其他政治操作,也可以監督制衡、民主的「check and balances」改善許多。

三組候選人中,談修憲最多的是柯文哲,《憲法》程度最差的也是柯文哲,柯文哲的修憲政見,根本就是一部拼裝車。柯文哲一方面說,要「召開國是會議,推動內閣制入憲」,另一方面又說,要「總統赴立院報告、接受立院各黨團質詢監督」、「行使閣揆同意權、閣員經立院聽證同意後任命」;此外還要「凍結考監兩院、三權分立確實制衡」。

我們姑且不談「推動內閣制入憲」與「修憲成為內閣制」,到底有何不同,是否會是「半套內閣制」的另一種說法,單單「凍結考監兩院」就是超乎想像的工程。

陳水扁擔任總統第二任時,的確曾因為監委難產,結果監院三年半沒有監委,似乎也不影響國家運作。但當時只是沒有監委,彈劾、糾舉權無法行使,審計權仍然照常運作,若要完全凍結監院,審計權被凍結,國家立刻停擺;而讓監委缺額,形同凍結彈劾、糾舉權,也是離「三權分立」越來越遠。

凍結考試院就更為複雜,考試院主管公務員的考試、銓敘、保障、撫卹、退休、任免、考績、升遷…,在不修憲的情況下,這些職權根本不可能全部移轉給行政院。而且考試委員並不像監察委員是「獨立行使職權」,考試院所有的事情都是合議制,一旦沒有考試委員,整個考試院立刻停擺、公務體系也會大亂。柯文哲的講法,是對考試權、考試院的完全無知。

柯文哲說要「總統赴立院報告、接受各黨團質詢監督」,這個可以不用修憲,依照現行法令就可以做到,但「行使閣揆同意權、閣員經立院聽證同意後任命」就必須要修憲才能做到,雖然《憲法增修條文》規定的「不信任案」與「閣揆同意權」可以相通,但「閣員聽證後任命」在目前憲政架構下根本無法達成。

更矛盾的是,總統到國會接受質詢、閣員聽證任命都是有「總統制」的特色,與「內閣制」完全背道而馳。柯文哲嘴上喊要內閣制,卻又加了一堆總統制的東西,這樣的憲政改革,絕對比現制更加是災難。

其實我們現行的《憲法》並沒有柯文哲口中那樣糟,李登輝當年修憲雖然挑了一個不常見的「(法國)雙首長制」,但對於整體配套和制衡還是有一定的用心,比今天朝野各種破碎的修憲主張來得好的多。

我們今天所有的憲政問題,並不來自於《憲法增修條文》本身,而是由於當權者不願意守憲、遵憲。2000年陳水扁當選總統,面臨朝小野大的情況,按照憲法的精神就應該「換軌」,讓國會多數黨執政,但陳水扁卻堅持少數執政,才產生很多權力失衡的亂象。

而所謂的「贏者全拿(Winner takes all)」的問題,一方面是因為立委改採「單一選區兩票制」,導致立委席次分配與總得票產生巨大的落差,以2020年立委選舉為例,民進黨的區域立委總得票率是45.60%、國民黨則是40.57%,但最終的席次卻是68:35。

而總統與立委的併選,更讓兩者的勝負高度相關,執政黨立委必須屈服於總統的意志之下,連最基本的自主性都沒有。若是能把兩者的選舉時間錯開,就能一定程度的提升立委的獨立性,讓立法院監督的角色變得更好。

台灣多數的選舉,都是在任期結束的前兩個月之內舉行,但總統立委的併選,則是行政權刻意為之,所以立委的選舉距離就職僅半個多月,而總統當選後還要等四個多月才能就職,這在2016年蔡英文當選後,「憲政空窗期」過長的問題就曾被熱烈討論過。

我們的憲法有「不信任案」的機制,解散國會之後立委的任期就會重計,只要透過不信任案的機制,就能讓兩者錯開,只是以往的最大黨或執政黨大多不願意冒這個風險。

試想,如果總統與立委的選舉錯開兩年,其實就有「期中選舉」的味道,會被視為是對總統的信任投票,總統在施政時必然會更加小心謹慎,而執政黨的立委也必然會給總統和行政部門更多的壓力,就可以扭轉目前「超級總統制」的亂象。

今年的國會幾乎注定是「三黨不過半」,如果柯文哲真的想要改變目前的憲政問題,其實不必在超高門檻、幾乎不可能達成的修憲問題上畫大餅,只要承諾兩年後會提出不信任案解散國會,很多看似是「憲政層次」的亂象,都可以獲得一定程度的解決。

但從柯文哲目前狂批國民黨的言行來看,柯文哲選後未必會和國民黨站在同一陣線,更可能選擇和總統勝選者合作,成為半個執政黨,以分食執政的大餅,所以也不必寄予太多的期待。

【圖片為文章示意圖,翻攝自國史館網站】

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