國情報告是誰的舞台?

2024-03-22 27870

目前藍、白兩黨都一致要求將國情報告比照總質詢定期化、採即問即答,但立法院秘書長周萬來昨天在司委會提出的報告卻相對保留,認為定期化可能和總質詢的時間重疊,議事上不好安排,且會因此失去彈性,若遇到國家緊急情況,反而無法邀請總統進行國情報告。

單厚之/評論

賴清德5月20日即將就任總統,總統要不要到立法院進行國情報告、如何進行國情報告,就成為朝野爭議的話題。國民黨和民眾黨皆主張賴清德到立院的國情報告必須比照質詢即問即答,民進黨則認為這樣的方式違憲,但藍、白兩黨則以當年民進黨也曾要求即問即答反擊。

立法院司法委員會昨天原本排定就要審查藍、白兩黨所提的國會改革相關法案,國民黨召委吳宗憲後來又改為邀請立法院秘書長就「中華民國總統至立法院進行國情報告及詢答模式之建議」進行專題報告。雖然吳宗憲說是希望朝野之間能有更多的溝通,不希望國會又走回當初高度衝突、對抗的狀況,但也可以看出國民黨真的是把國情報告當作「優先法案」來處理。

《憲法增修條文》中「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告」,是民國94年6月最後一次修憲給立法院的權利,至今已經將近20年,但立院卻從來沒有邀請過總統來報告。

陳水扁執政8年朝小野大,當時陳水扁其實是很想到立院進行國情報告,但因為陳水扁口才便給,國民黨認為占不了便宜,反而可能阿扁搭了舞台,所以不願意邀。馬英九執政8年時期國民黨有立院的多數,馬英九也想要到立院報告,但卡在民進黨要求「即問即答」而作罷。蔡英文執政8年同樣有立院多數,但蔡英文連記者會都懶得開,自然不會更不會想面對立院,無論是怎樣的形式。

賴清德的競選總幹事潘孟安在競選期間和當選後都曾表示,「如果國會要求總統國情報告,賴清德一定會去」,至於備詢與否、形式,則尊重朝野共識。可以想見,如果朝野之間的歧異太大,即便藍、白兩黨合力通過《立法院職權行使法》,但賴清德和民進黨卻無法接受,很可能還是會走到釋憲,由大法官決定是否違憲。

目前藍、白兩黨都一致要求將國情報告比照總質詢定期化、採即問即答,但立法院秘書長周萬來昨天在司委會提出的報告卻相對保留,認為定期化可能和總質詢的時間重疊,議事上不好安排,且會因此失去彈性,若遇到國家緊急情況,反而無法邀請總統進行國情報告。

立法院的報告中也詳列了總統制的美國、雙首長制法國的國情報告制度,美國總統一年至少一年一次到國會發表國情咨文,時間原則上尊重總統的決定,國會議員不對總統進行質詢或提問,也不會對國情咨文進行討論或表決;法國總統到國會發表咨文則不固定、次數少,由總統主動決定要不要、何時發表國情咨文,總統離場後國會議員才能對國情咨文內容進行辯論,辯論後也不表決,且法國議事規則明訂,總統國情咨文演說期間,任何議員皆不得發言干擾,違者依國會紀律規定處理。

雖然周萬來沒有明說,但若總統制的美國沒有問答,雙首長制的法國也沒有問答,立法院要求即問即答,顯然也不是那麼有道理。

立法院聽取國情報告的權利,是從國民大會移交而來。《憲法》本文中,國民大會的職權僅有選舉、罷免、彈劾總統、副總統和修憲,如果沒事基本上是不開會的;所以國大代表也是無給職,平常沒有固定薪水,只有開會才領錢。國民大會的原始制度設計,有點像美國的選舉人團。

國民大會聽取國情報告的權力,是民國83年第三次修憲改總統直選的利益交換,因為李登輝要總統直選,所以讓國民大會「常設化」,不僅比照立法院設正副議長,也讓國民大會每年定期集會可以領錢,還把自己變成「準監督總統機關」,「國民大會集會時,得聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言」。當時的作法是,在李登輝進行國情報告後,國大代表輪番提供建言,李登輝再綜合答覆,至於什麼要回應、什麼當作沒聽見,完全取決於總統。

民國89年最後一次修憲廢國大,就一併將國情報告移交給立法院,規定「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告」。這段文字與「國民大會集會時,得聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言」其實有些差異,但鑒於國大的運作實務,《立法院職權行使法》修訂時就增訂了「立法委員於總統國情報告完畢後,得就報告不明瞭處,提出問題;其發言時間、人數、順序、政黨比例等事項,由黨團協商決定」、「就前項立委發言,經總統同意時,得綜合再做補充報告」。

《立法院職權行使法》中規定,聽取總統國情報告可以「經全體立委四分之一以上提議,院會決議後,由程序委員會排定議程,就國家安全大政方針,聽取總統國情報告」,或是「總統就其職權相關之國家大政方針,得咨請立法院同意後,至立法院進行國情報告」。意思是,立法院和總統都可以發動,但最終的決定權在立法院;雖然同樣都是「『得』聽取總統國情報告」,但本質上和當初的國民大會實務上每年固定聽取國情報告,已經大不相同。

立委諸公當然可以修改《立法院職權行使法》要求定期報告、即問即答,但最終是否合憲仍要回到《憲法增修條文》。《憲法增修條文》關於國情報告是寫在立法院相關規定的項下,把聽取國情報告當成立法院的權力,卻沒有寫明是總統的義務,沒有寫明總統是否必須接受(國民大會時期亦然),所以很可能出現立法院決定邀請總統,但總統卻拒不受邀的情況,屆時就必須要由大法官會議做出判決。

以目前大法官會議運作的實務,只要走上釋憲一途,在野黨幾乎絕無勝算。在新國會剛剛組成、藍白聯手足以掌握國會多數的情況下,在野黨必須要認真思考,是否要在國會紛紛擾擾之後,再吃上一記憲法官司的敗仗。

更根本的問題是,「國情報告」究竟是誰的舞台?雖然賴清德的口才和魅力遠遠不及當初的陳水扁和馬英九,但如果真能到國會進行國情報告,就是史上第一人。如果沒有完敗賴清德的把握,在野黨與其在制度上跟民進黨爭執不休,不如依照現行的規定,等待最佳的時機再出手。試想,在蔡英文不開記者會的700多天,如果立法院能讓蔡英文面對全民,那會是一個怎樣的光景?

ment,'script','//www.google-analytics.com/analytics.js','ga'); ga('create', 'UA-35937129-1', 'auto'); ga('send', 'pageview');