民進黨仍未走出外交困境

2014-07-24 3021

最近從11月15日甘比亞宣佈與我斷交，到11月26日中國大陸宣佈劃設東海防空識別區，民進黨面對接連而

最近從11月15日甘比亞宣佈與我斷交，到11月26日中國大陸宣佈劃設東海防空識別區，民進黨面對接連而來的兩大外交挑戰，不但跳不出扁執政八年的「烽火外交」論述，同時也無視於中美走向新型大國關係的國際主流趨勢，仍然繼續陷入「只有價值，沒有現實」、「只有對抗，沒有對策」的孤立憤怒之中。

並未反省執政八年的「烽火外交」錯誤

在毫無預警下，甘比亞突然宣佈與台灣斷交，民進黨國際部主任劉世忠表示：「馬政府外交休兵面臨全面崩盤危機，如果繼續固守外交休兵，持著只要兩岸不互挖牆腳就沒事的心態，這是非常消極且失敗的策略」。

民進黨認為「外交休兵」把兩岸政策的位階高於外交政策，凡事以兩岸政策為優先，導致第一線官員搞不清楚外交戰略，維繫邦交國也愈來愈消極，對危機判斷因此鬆懈。影響所及，邦交國也開始自求多福，例如宏都拉斯、巴拿馬、巴拉圭，聖多美普林西比等邦交國，近年都傳出正與中國大陸洽談設立商務辦事處，馬政府也無力阻止。

民進黨對「外交休兵」導致的缺失，診斷堪稱中肯，問題是扁執政八年大搞金錢推動的「烽火外交」，即使戰略目標非常明確，第一線官員無不戰戰兢兢，台灣隨時都想趁虛而入建立新邦交國，外交成果真的比較好嗎？

以外交預算為例，台灣從1993年李登輝崛起到2008年扁執政結束，外交預算占GDP比重從1.11%增加到1.82%，整整提高了64%。外交部次長李大維事後坦承，扁執政第一年2000年，台灣29個邦交國除了梵蒂岡之外，每個國家都接受外交援助，台灣援外經費高達259億元，2001年更增加到 284億元。反觀馬政府上台後，2009年援外預算減到172億元，到2013年只剩下92億元。援外經費中最方便任意挪用的機密預算，2013年更只剩下2009年14.3%。

馬政府不斷減少援外經費，固然導致邦交國怨聲載道，問題是由金錢推動的「烽火外交」不但並未帶來外交成果，反而因為兩岸不斷訴諸外交加碼較勁，使台灣損失更加慘重。

扁執政八年（2000-2008），台灣邦交國雖然增加3個，卻也丟掉9個，邦交國總數最後從29國降低到23國。扁政府即使每年都大搞「以台灣名義參與聯合國」運動，但搞到最後，不管是世界衛生大會(WHA)或國際民航組織（ICAO）都無法參加，甚至還因為扁大搞「入聯公投」，踩到美國的兩岸政策紅線，導致原本最挺台灣的美國總統小布希，最後竟然當著中國大陸總理溫家寶面前痛斥陳水扁「破壞台海和平」，台灣在扁執政末期，已經淪為「麻煩製造者」代名詞。

「民主同盟」無視中美新型大國關係

?了避開「金錢外交」指責，民進黨在批評馬政府「外交休兵」之後，進而提出民主優先的政策選項：「馬政府應更注重深化民主同盟、價值外交、城市外交以及各種可以凸顯台灣在跨國議題與區域領導能力的做法，而非一切以兩岸關係為優先，或將兩岸政策位階置於外交政策之上」。

其中有關城市外交，藍綠地方首長都很認真推動，並非爭議重點。關鍵是具有價值外交內涵的「民主同盟」戰略，自從今年2月蘇主席訪日提出之後，逐漸成為民進黨新寵，甚至還成為最新的兩岸政策基調。最近民進黨中國事務委員會的最後決議稿，傳出將以「憲政共識」作為兩岸交往基礎，也和「民主同盟」或價值外交遙相呼應。

事實上，「民主同盟」構想並非蘇主席首創。早在2004年陳水扁連任總統的就職演說中，就強調「台灣與美日及許多國際友邦的友誼基礎，不僅在於維護共同利益，更重要的是創建在自由、民主、人權與和平的價值同盟關係」。就職隔天，陳總統接見當時的東京都知事石原慎太郎，更重申「希望台日雙方能進一步建立民主自由人權和平的「價值同盟」，與蘇主席說法如出一轍。

但蘇主席特別選在日本提出「民主同盟」，顯然更具有地緣政治結盟考量。畢竟早在2012年12月，安倍即曾公開號召籌組美日澳印「四國菱形連線」，共同對抗中國大陸的崛起威脅，本質上正是「民主價值為表，地緣政治為實」。但安倍的「民主安全之鑽」構想，並未得到美國響應。

畢竟在蘇聯瓦解、經濟全球化、中國大陸崛起之後，美國主導的國際主流，早已不是冷戰時代的意識型態對抗，而是以解決問題為主的務實外交，同時包括區域政治維穩，以及經濟發展主義。儘管美國在近兩年標舉「重返亞洲」，但本質上並非意識型態的「民主反共同盟」，而是針對中國大陸崛起所必然衍生的亞洲政經地盤重整，凸顯美國仍然是舉足輕重的太平洋國家。

中美關係邁向新型大國關係，合作大於競爭，可從以下三項指標看出：一是中美領導人見面頻繁，光是近一年在各種場合的見面就高達17次；二是中美兩國針對各項議題所建立的政府對話平台，已經超過60個以上；三是今年6月歐習會之後，不管是美國總統歐巴馬或副總統拜登，與中國習李兩人的互動關係，都遠好過與日本安倍的互動關係。

在中美邁向新型大國關係的大趨勢下，台灣對外關係的進展，也越來越取決於能否穩住兩岸關係，這並非馬政府搞「兩岸位階高於外交」所致，而是美國越來越不願因為支持台灣得罪中國大陸。誠如中國國際問題研究所資深研究員郭震遠所言，台美中三角關係，已經因為中美新型大國關係的建立，導致兩種因素的重要性下降，一是中美關係越來越緊密，台灣作為籌碼的重要性已經下降；另一是兩岸關係越來越緊密，美國介入解危的必要性也在下降。

區域維穩符合主流，上綱到「民主同盟」不智

但民進黨（尤其是蘇主席）顯然認定美國「重返亞洲」意味著中美競爭仍然大於合作，因此認為籌組「民主同盟」對抗「共產中國大陸」，有利於爭取美國為首的民主國家認同，進而提高台灣的國際影響力。問題是，除了別有政治動機的日本和菲律賓之外，其他國家（包括美國、韓國、澳洲、印尼、越南）對於民主優先的價值外交並沒太大興趣，更在乎如何促進區域穩定與深化經貿合作。

就此而言，民進黨如果只會標舉「民主同盟」，卻提不出具體可行的亞洲區域發展政策，不但將被各國視為「只有價值，沒有現實」的意識形態政黨，同時也會不斷惡化兩岸關係，使多數國家不便支持台灣，導致台灣在區域經濟和國際社會更加邊緣化。

遺憾的是，由於民進黨（尤其是蘇主席）始終跳不出民主價值優先的外交思考，有時即使做出正確決策，卻常因此畫虎不成反類犬。

以這次中國大陸突然宣佈劃設東海防空識別區為例，民進黨在第一時間批判馬政府過於軟弱，認為「應立即與美日韓等過採取一致行動，要求中國大陸撤回此一決定，讓東海和平秩序回歸穩定」，這項決策相當中肯。但隨後蘇主席卻加油添醋，表示「日本特別提及要和韓美台共同要求中國大陸撤回識別區，這一倡議與他訪日所提出的台日韓美建立民主同盟，共同維持區域穩定和平的主張不謀而合」。蘇故意把區域維穩上綱到「民主同盟」意識形態，不但無助於解決地緣政治問題，而且還可能讓美韓兩國認為別有居心，反將惡化台灣的外交困境。