美國當前對台政策為何難判斷

2014-05-12 1205

上海社科院副研究員王偉男博士在《中國評論》月刊5月號發表專文《戰略調整背景下的美國當前對台政策研析》

上海社科院副研究員王偉男博士在《中國評論》月刊5月號發表專文《戰略調整背景下的美國當前對台政策研析》，作者認為“自2010年以來，美國歐巴馬政府高調宣示將實施名為“重返亞太”（後更名為“戰略再平衡”）的全球戰略調整計劃，要把更多戰略資源和精力從世界其他地區調配到以東亞-西太平洋地區為核心的亞太地區。無論美國進行此番戰略調整的真實目的為何，有一點比較明確，那就是中國在美國此番戰略調整中的位置極其重要。眾所周知，美國的對台政策歷來都直接服務於其對華政策，進而服務於其亞太戰略和全球戰略。因此，考察美國此番戰略調整背景下的對台政策，有助於我們更深刻地理解歐巴馬政府的對華政策、亞太戰略乃至全球戰略。但從迄今美國方面發出的信號來看，其戰略調整背景下的對台政策為何，卻並非可以輕易得出結論”。文章內容如下：

難以判斷的美國對台政策

自歐巴馬政府宣示要實施戰略調整迄今，美方在對台政策上發出的信號並不一致。有些信號明顯是在“力挺”台灣，鼓勵台灣在美國的戰略調整中發揮重要作用；另外一些信號卻顯示出美國有意無意地忽視、甚至“怠慢”台灣，台灣在美國的新戰略中似乎可有可無。

美國對台灣的鼓勵主要體現在美方軍政高層的一系列涉台言行上。2011年10月4日，當時主管東亞與太平洋事務的助理國務卿坎貝爾（Kurt Campbell）在眾議院外交委員會作證時指出，與台灣保持強有力的、多方面的非正式關係，並承諾保障台海和平穩定，是美國新戰略的重要組成部分；這個新戰略的成功，需要美國在處理台美非官方關係時保持連續性。坎貝爾還強調指出，與台灣的安全關係是台美關係中最引人注目的部分。?在同一場聽證會上，美國國防部代理助理部長拉沃伊（Peter Lavoy）說得更具體、更直白。他認為，美國的亞太安全政策植根於“盟友、夥伴網絡+美國軍事存在”所構成的大框架，而美國對台安全政策是美國亞太政策的子政策。?

同年11月10日，時任美國國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）在夏威夷“東西方中心”發表題為“美國的太平洋世紀”的演說，指出亞太地區將是今後美國外交戰略的重心，21世紀將是美國的太平洋世紀。希拉蕊還罕見地強調，台灣作為美國“重要的安全與經濟夥伴”，台美之間擁有“堅實的關係”。希拉蕊是迄今為止把台灣議題與美國“重返亞太”戰略直接聯繫起來進行論述的美方官員層級最高者。

在同一時期，美國商務部助理部長、能源部副部長、國際開發總署署長等高級官員相繼訪台，著力推動台美高層交流，借此顯示美國對台“戰略再保證”的決心。美國還繼續支持台灣“有意義”地參與國際組織、商討台美“貿易與投資框架協議”（TIFA）和台灣加入“跨太平洋夥伴關係協定”（TPP）等。

若僅從上述表象來看，美國似乎確實已把台灣當作實施“重返亞太”戰略的一顆重要棋子。但也有另外一些重要事實並不支持這個結論。例如，歐巴馬政府發表於2010年5月1日的《國家安全戰略》報告中，只在短短的一句話裡提到台灣：“我們將繼續鼓勵中國大陸和台灣之間關係的緩和”。?2012年1月5日由美國國防部發表的題為《維護美國的全球領導地位：21世紀國防的優先事項》（戰略界人士稱之為美國的“新軍事戰略指南”）的重要文件，對台灣隻字未提。台灣在美國的新軍事戰略、特別是在“空海一體戰”與“聯合作戰介入概念”方面可以扮演何種角色，在美國官方無論是白宮、國務院還是國防部的政策宣示中，都沒有給予明確闡釋。

此外，美國官方文件在提到加強與亞太地區盟友的關係、或要求該地區盟友發揮配合作用時，經常提到日本、韓國、澳大利亞、泰國、菲律賓等傳統盟友，台灣卻總是“榜上無名”。

至於上述其他事態，如台美高層來往、美方支持台灣參與國際組織、商討台美TIFA、對台有限軍售等舉措，其實新意不大，因為在歐巴馬上任之前，台美之間的上述多數互動議題業已存在。此外，台灣迄今並未獲准加入TPP談判，更多的是台灣內部在探討加入的可能性，同時試探美國的態度，而美國卻不置可否。上述事實讓一貫持謹慎態度的觀察家們對戰略調整背景下的美國對台政策難下定論。

進入2012年以來，東亞海域形勢日益嚴峻，大陸、台灣與日本兩國三方圍繞釣魚台問題的博弈猶如一出高潮迭起的大戲。兩岸之間關於要不要聯手保釣的爭論、大陸與日本的公務船在釣魚台海域的對抗、台灣與日本的公務船互射水炮的戲劇性場面、事先並不被看好但最終取得重大突破的台日漁業談判，都成為這出大戲的重要片斷。2013年5月9日，又發生菲律賓公務船在台菲爭議海域射殺台灣漁民的惡性事件，拉拉扯扯好幾個月才算收場。無論是台日釣魚台爭端，還是台菲漁業衝突，美國的身影都清晰可見。台美雙方在這兩場糾紛中如何互動，尤其是美國扮演何種角色，就成為我們觀察美國戰略調整背景下對台政策的兩個難得案例。

美國對台日爭端的干預

自1970年代初期釣魚台爭端產生以來的相當長時期裡，台當局的立場甚至比大陸官方還強硬，但由於台當局與日本之間實力懸殊，無法採取與其強硬立場相對應的有效行動。在李登輝和陳水扁當政時期，台當局主要出於分裂主義目的，在釣魚台主權立場上大幅退縮，甚至提出“釣魚台屬於台灣，不屬於中國”的台獨立場。2008年5月馬英九上任後，台當局在很大程度上恢復強硬姿態，這表現在台當局多次在台北和東京對日強硬交涉，兩次因為釣魚台問題而召回駐日代表，曾迫使日方就“聯合號”事件（2008年6月）向台灣當事人道歉並賠償，甚至發生台日雙方船隻在釣魚台海域互射水炮的經典事件（2012年9月）。

台當局的這些對日強硬姿態雖然在一定程度上滿足了島內多數民眾的期待，但對於正在實施戰略調整、需要有效整合區域內同盟資源的美國來說，無疑是個消極因素。眾所周知，日本是美國在亞太地區最重要的戰略盟友，而台灣當局長期以來也是美國執行對華政策和亞太戰略的得力工具，2011年11月又被希拉蕊封為美國“重要的安全與經濟夥伴”。如果盟友之間發生摩擦、甚至衝突，勢必造成美國這個盟主的困擾，不利於同盟體系的穩定，也不利於同盟資源的整合。在此情況下，美國“適時”出手，以不同形式對台日雙方都施加了壓力。

在對日施壓上，美國一方面公開袒護日本、“敲打”中國，多次宣示釣魚台屬於《美日安保條約》適用範圍，以安日本之心；同時又擔心日本把美國的上述表態當作空頭支票，甚至借機擴大事態，謀取與美國戰略考量不一致的私利，因而不斷要求日方保持克制。2013年2月下旬日本首相安倍晉三訪美時，本指望美方能在釣魚台問題上為日方撐腰，卻遭到美方冷處理。在此前1月中旬舉行的美國助理國務卿坎貝爾、美國駐日大使魯斯、日本外務大臣岸田文雄、防衛大臣小野寺五典高級會談中，美方明確表示，“希望日本採取安靜的、富有實效的外交。……美國政府十分關注日本準備提升釣魚台防衛級別的問題，希望釣魚台問題儘快得到冷靜處理”。?

在對台施壓上，美方軍政高層打破慣例，藉故缺席2012年“台美防務工業會議”，被指系歐巴馬政府對此前發生的台日雙方公務船隻在釣魚台海域“打水仗”表達不滿。美方認為台方行為不合適，升高緊張局勢，不能接受，因此取消原定日程安排。而2013年2月卸任的歐巴馬政府負責亞太事務的前助理國務卿坎貝爾，在4月中旬接受專訪時首次證實，美方在釣魚台和南海領土爭議問題上和台灣有對話，“美方給予台灣的建議是如何冷靜且非常小心地處理這些問題”，?證明美方在釣魚台問題上確實有向台方施壓。

2013年4月上旬，就在台日第17次漁業會談可能陷入僵局的關鍵時刻，“美國在台協會”（AIT）官員向歐巴馬政府提出如下極富想像力的政策分析：“一旦漁季開始，台灣漁民勢必進入釣魚台附近海域捕魚，台灣派‘海巡署’船艦護漁可能形成兩岸實質聯手‘保釣’的情況；如果台灣不主動保護漁民，讓大陸的海監船成功靠近護漁，形成大陸實際管理釣魚台的情況，對日本的衝擊不會小，且會重創馬英九當局……”?這個政策分析促使歐巴馬政府下決心更有力地介入到台日漁業談判中，之後不久的4月10日便達成“台日漁業協定”。

從上述“美國在台協會”向歐巴馬政府提交的政策分析中我們可以發現，美國對台日雙方施壓的根本動因，除了防止台日關係持續緊張、維護美國亞太同盟體系的穩定外，防止兩岸在釣魚台問題上聯手合作也是重要考量之一。因為就在釣魚台爭端日益激化的同時，海峽兩岸的中國人和全球華人社會要求兩岸合作“保釣”的聲浪持續高漲，大陸方面頻頻釋放善意，從民間到官方都頗為積極。台灣方面主要是泛藍陣營的民間輿論呼聲甚高，希望馬英九有關“兩岸不合作”的宣示只是說說而已，只要有實際合作的動作就行，或者如有人提議的那樣“明分暗合”。美國必然擔心若台當局扛不住上述壓力，真的與大陸“暗通款曲”或“貌離神合”，就可能打亂美國的亞太戰略部署，使其推行起來更加困難。

台菲衝突中的美國角色

在“台日漁業協議”簽署一個月之際，2013年5月9日，又發生了菲律賓公務船在台菲爭議海域撞壞台灣漁船“廣大興28號”、射殺漁民洪石成的惡性事件。同年8月7日，菲律賓國家調查局在拖沓了近三個月之後，終於公佈調查結果，建議以殺人罪起訴8名向台灣“廣大興28號”漁船開槍的海岸防衛隊人員。至此，整個事件的輪廓基本清晰，菲律賓公務船粗暴執法、草菅人命的詳細過程浮上台面，接下來的關鍵在於菲律賓方面能否依法懲罰肇事者，以及能否滿足台當局和受害者家屬提出的合理訴求。事實上，即使沒有這樣的調查，整個事件的是非曲直也昭然若揭：菲律賓公務船長30米、重115噸，台灣漁船長14米、排水量只有15噸；台灣漁船上有40多個彈孔，其中一人中彈身亡，菲律賓公務船無一人傷亡，雙方船隻上並無撞痕……但這些鐵的事實面前，菲律賓方面曾經百般狡辯，推諉拖沓，使整個事件的處理一度陷入僵局。而美國的態度成為整個事件處理進程中的關鍵外部因素。

“廣大興事件”發生後，海峽兩岸群情激憤。台灣當局採取了若干斷然措施，包括對菲最後通牒、軍事演習、經濟制裁、派遣調查團赴菲等。大陸官方包括外交部和國台辦也先後發表聲明，嚴厲譴責菲律賓的暴行，並對菲方提出嚴正要求。值得注意的是，島內媒體公佈的民調結果顯示，如果台當局無所作為，有69%的島內民眾支持兩岸合作向菲施壓，只有21%的人不支持這一主張。?甚至連島內綠營知名人士郭正亮也公開提出，為了讓菲律賓道歉懲凶，台灣必須“敢於借力”，亦即不排除與中國大陸“明分暗合”、“分進合擊”，迫使美國必須正視台菲之間的海域劃界需求；而美國為了“離間”兩岸聯手，最後將不得不施壓菲律賓讓步。?

郭正亮的上述主張透露出兩個重要信息：其一，島內民眾支持兩岸合作對菲的比例確實高於支持合作對日的比例，這大概與島內民眾親日情結比較濃厚、而對菲律賓的好感度相對較低有關；其二，與台日爭端一樣，美國在台菲爭端中也扮演著重要角色，島內各界期待美國能幫台灣“伸張正義”。第一點是對客觀事實的判斷與認定，疑問應該不大；第二點卻包含著更多的主觀因素，這裡的疑問就是：美方能幫台灣“伸張正義”嗎？如果不能，原因為何？如果能，條件為何？鑒於筆者掌握的第一手資料並不充分，這裡僅以美國國務院發言人針對此事的若干重要表態為例進行分析。

“廣大興事件”發生後的第二天，即2013年5月10日，美國官方首次對該事件作出反應。國務院發言人文特雷爾（Patrick Ventrell）在當天回答相關提問時表示：美方“知曉”（aware of）菲律賓執法船與台灣漁船相撞並導致一名台灣漁民身亡的事件；美方歡迎菲方作出的“將對整個事件進行全面、徹底調查並與台當局合作以查清真相”的保證；美方呼籲相關各方確保海上安全，對可能導致該地區緊張局勢升級、不利於通過外交或其他和平方式解決分歧的行動保持克制。對於美方是否譴責菲律賓暴力攻擊致人死亡的一再追問，這位發言人始終強調要等待一個“全面、徹底的調查結果”出爐後再說。?

在5月13日的記者會上，美國國務院另一位發言人帕薩基（Jen Psaki）在回答相關提問時稍有“進步”。她首先對這個事件表示“遺憾”，並透露美國與台菲雙方都“保持著接觸”。除此之外，就是對5月10日表態的復述：拒絕譴責菲律賓；對菲方的保證表示歡迎；呼籲相關各方保持克制；等待一個“全面、徹底的調查結果”。在5月15日的記者會上，文特雷爾除重審上述觀點外，還首次表示美方關注“這兩個相鄰民主政體且都為美國在亞太地區親密夥伴之間緊張局勢的升級”。

此後，美國國務院的表態基本上就是對上述立場的一再重複。可以看出，美國試圖給外界製造一個“中立”的印象，但手法並不高明，對事件背景稍有常識的人一眼便可看出美國是在偏袒菲律賓：它根本無意譴責製造血案的兇手，對菲律賓在事後所做的“保證”一再表示“歡迎”，卻沒有對台灣受害者家屬及時表達同情之意，而呼籲各方保持克制實際上是在警告台當局不要“反應過度”。考慮到台當局在通過軍事演習向菲律賓施壓過程中，其演習艦船曾遭到美國導彈觀測艦的跟蹤監控兩個多小時，以及台當局護漁艦船在南海也遭到美軍偵察機的低空偵察，美國在此次台菲衝突中偏袒菲律賓的基本取向已經毫無疑問。?

美國為什麼偏袒菲律賓？筆者認為主要有以下原因：第一，菲律賓可以向美國提供實施“重返亞太”所需的軍事基地，而台灣不能；第二，菲律賓在南海爭端中是敢於直接挑戰中國的“馬前卒”，美國要借重；第三，美菲之間存在同盟條約，美國不能放棄這個正式同盟國，而台美安全關係僅由美國一家說了算的《與台灣關係法》來維持；第四，台強菲弱的客觀現實，使得美國需要通過壓台拉菲來保持對台菲雙方的“離岸平衡”。

從“廣大興事件”發生迄今的美方表態與具體事態發展來看，美方確實希望台菲衝突不要鬧大，尤其希望作為受害者一方的台灣保持克制，以免衝突升級，影響到美國亞太同盟體系的穩定。同時，又鑒於台灣島內要求兩岸聯手的民意呼聲，美國必須確保菲律賓的作為不能過於刺激島內民意，菲方必須有所表態。另一方面，從台灣當局的角度來看，台灣比菲律賓擁有更強大的經濟和軍事實力，單獨對付菲律賓已經綽綽有餘，事實上並無與大陸聯手的客觀必要。台當局也私下呼籲大陸不要插手此事。?在此情況下，美國其實不需要像干預台日釣魚台爭端和漁業談判那樣，警告台當局不要與大陸聯手對菲。也就是說，在處理台菲衝突事件中，美國可能把維護其亞太同盟體系的穩定看得比防止兩岸合作更重要。

結論：美國對台政策要“維穩防合”

通過對上述兩個案例的分析，筆者認為美國戰略調整背景下的對台政策有兩個基本目標：一是維護美國亞太同盟體系的穩定；二是防止兩岸在重大議題上的合作。筆者把這兩個目標簡單概括為“維穩防合”。在台日釣魚台糾紛中，美國在這兩個方面都表現得比較明顯。台菲衝突事件雖然已經告一段落，但判斷美國在這個事件的折沖過程中有過哪些實質性舉動、具體扮演什麼樣的角色，尚需更多資料來支撐；重要的是，我們從美國國務院發言人的歷次表態中，至少可以明確一點：美國不希望看到台菲衝突失控，影響到其亞太同盟體系的穩定。美國的亞太戰略調整需要借重菲律賓、台強菲弱的實力對比態勢、事件發生後台當局的一系列反應等因素，都讓美國採取了“壓台拉菲”的應對之策，以確保其亞太同盟體系的穩定。

除了維護亞太同盟體系的穩定外，美國戰略調整背景下的對台政策也有追求台海大局穩定的一面，這可以從2012年初的台灣“大選”中美國支持馬英九連任一事得到驗證。美國不願看到台海局勢再次回到陳水扁當政後期瀕臨失控的局面。而在“防合”方面，除了在處理台日海上爭端和南海爭議中防止兩岸合作外，美國也要防止兩岸在政治與軍事領域的協商談判或統合。2008年5月以來兩岸關係的歷史性緩和，已經讓美國通過操弄涉台議題以牽制中國大陸的難度有所提高；如果兩岸在更加敏感的政治和安全領域有所突破、甚至達成某種協議，台灣將大幅脫離美國的戰略軌道，美國對華政策將失去一個有力杠杆。美國不會甘心接受這種結果。誠如台灣學者所言，“華府只希望兩岸維持現狀，降低緊張，雙方和解而不合作，而這一切都是出自於美國自身利益的考量”。?

最後，筆者需要強調的是，美國的對台政策直接服務於其對華政策，進而服務於其亞太戰略和全球戰略。“重返亞太”或曰“戰略再平衡”在本質上屬於美國的全球戰略層面，根本目的在於重振美國在經濟、政治、軍事等領域的所謂“領導地位”，首當其衝的則是重振美國經濟。在這個戰略框架下的美國對華政策，一方面要借重以中國為龍頭的亞太地區蓬勃發展態勢，另一方面也要防範中國崛起為挑戰美國霸權的新強權。因此，戰略調整背景下的美國對華政策在本質上仍屬“接觸”，但不是對比爾·克林頓（Bill Clinton）政府時期對華接觸政策的簡單延續，而是在新的全球格局、亞太形勢和中美關係條件下的“超越接觸”，尤其是在對華防範與軍事威懾上有所加強。?在這種情況下，美國對台政策也展現出對大陸既接觸合作、又防範威懾的兩面性：支持國民黨繼續執政、維護台海大局穩定，雖然符合中國大陸的核心利益，但首先出於美國對台政策服務於對華接觸與合作的需要；維護美國亞太同盟體系的穩定，防止台當局在東海、南海問題上與大陸合作，防止兩岸在政治與安全領域的互動取得積極進展，防止兩岸實現政治上的統合，則是美國對台政策服務於對華防範與威懾的戰略需要。美國的對台政策、對華政策、亞太戰略與全球戰略之間，存在著一種清晰的局部服務於全局的邏輯關係。

註　釋

?Why Taiwan Matters, Part II, Hearing Before the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, One Hundred Twelfth Congress, First Session, Oct 4, 2011, Serial No. 112-70, pp.11-19.

?Why Taiwan Matters, Part II, Hearing Before the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, One Hundred Twelfth Congress, First Session, Oct 4, 2011, Serial No. 112-70, pp.20-28.

?National Security Strategy, May 2010, The White House, p43. See http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf

?“日媒：美國將施壓日本要求其與中國和談”，2013年1月18日，http://world.huanqiu.com/exclusive/2013-01/3532918.html

?“不滿保釣？美國高官缺席台美防務工業會議”，2012年10月2日，http://www.taihainet.com/news/twnews/twdnsz/2012-10-02/956436.html

?“台報：美在‘台日’漁業談判背後扮演重要角色”，《參考消息》，2013年4月13日。

?“86%台灣人批當局軟　69%支持兩岸合作施壓菲”，2013年5月13日，http://taiwan.huanqiu.com/news/2013-05/3927275.html

?“郭正亮：美國為離間兩岸聯手將壓菲律賓讓步”，2013年5月14日，http://taiwan.huanqiu.com/taiwan_opinion/2013-05/3931436.html

?Patrick Ventrell, Acting Deputy Spokesperson, Daily Press Briefing, Washington, DC, May 10, 2013. See http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2013/05/209258.htm#PHILIPPINES

?雖然台當局“外交部”作出澄清，謂台美“互信基礎穩固，溝通管道暢通”，也並未收到美方“關切護漁行動”的訊息，但我們不要忘記，台當局也曾針對美方高層罕見缺席2012年度“台美防務工業會議”作出“澄清”，指其與台日釣魚台爭端無關，但後來卻得到美方卸任高官的間接證實。

?“台媒呼籲警惕菲打‘一中’牌離間兩岸”，《參考消息》，2013年5月17日。

?蔡逸儒：“台灣眼中的習奧峰會”，（新）《聯合早報》，2013年6月13日。

?關於美國戰略調整背景下的對華政策，可參見拙作：王偉男、周建明：“‘超越接觸’：美國戰略調整背景下的對華政策辨析”，《世界經濟與政治》，2013年第3期，第62-75頁。

【中評社】 2014/05/12

http://hk.crntt.com/doc/1031/5/4/9/103154934.html?coluid=7&kindid=0&docid=103154934&mdate=0512001535