「余必遵守憲法」

2011-07-29 998

廢死爭議現已降溫，在前陣子不同意見仍激烈搏鬥之時，「殺人是否償命」與「死刑有否恫嚇效果」等鋒頭話題是

廢死爭議現已降溫，在前陣子不同意見仍激烈搏鬥之時，「殺人是否償命」與「死刑有否恫嚇效果」等鋒頭話題是論辯的焦點。然而有另外一個議題常在「主戰場」的辯論中被附帶提及，但論述始終似是而非，就是法務部未「依法行政」的爭議。我企圖簡單分析「依法行政」的內涵，以及行政部門積極落實憲法的義務。

首先，依法行政這個憲法和行政法的概念不難望文生義；然而，在法學的討論中，其真正的內涵卻不僅限於「政府機關應按照現行法律規定行事」。有鑑於國會立法往往非十全十美，一旦立法違反憲法並侵害民權時，執行部門就該基於善意及謹慎判斷，以合乎憲法旨趣的「規範」來取代原先的法律條文。換句話說，依法行政旨在防禦政府違法濫用公權力侵害人民權益；它是一個維護民權的制度。因此，如果情況是政府為了保護人民而「違法」，則實在無須再指控政府沒有依法行政了。

接著有二個問題浮現：第一，若行政機關可自行認定法律違憲而不適用，則法律不就失其約束力？第二，憲法解釋乃司法院大法官的職權，行政機關何竟能自行其是？

關於第一個問題，我們必須釐清行政機關認定法律違憲的情況是非常例外的。以廢死事件來說，此議題早已高度爭議。因此有論者從行政首長在這類特例中能拒絕執行法律，進而率斷地申論未來行政部門對法律「可以隨便不要遵守」、「法律將失去安定性」等等結論，未免以例外凌駕原則而放大所謂法治危機。

接著第二點，我們其實是面對一個憲法迷思，亦即大法官(或司法權)壟斷釋憲權。然而，真正的憲政理念是所有的公權力分支(行政、立法、司法)都有貫徹、落實憲法的任務。依照憲法的設計，司法院大法官是有「最終」確定憲法詮釋的權威，但非「唯一」能解釋憲法的機關。因此，行政機關的詮釋最終必須服膺於大法官的權威，而前者的見解也有可能被推翻。但這種情形時實有別於所謂行政機關「不能」解釋憲法的迷思。

如此憲政設計有其至理：行政部門若能貫徹捍衛憲法的任務，將比由司法消極地受理違憲爭議再進行審理有效率很多。這個理念可追溯到第一部成文憲法－即美國憲法－的誕生之時。耶魯法學院的Akhil Reed Amar教授指出(註)，美國制憲者最初是以總統(行政)為憲法的主要捍衛者，期待總統能憑藉其本身的智識或者其行政團隊，對國會所通過的法律進行合憲性的檢視。而今天聯邦最高法院在釋憲上舉足輕重，反而是後來的演變，並非制憲者起初的構想。即使如此，Amar教授提醒，在今日由行政資源強大的總統主動挑戰國會立法，比起其未置一詞、「依法行政」而讓權利受侵害且資源有限的人民赴法院提起訴訟，絕對更有效率。

因是，誤解「依法行政」理念，無疑將自動棄守憲政中維護民權最有效的一道防線；憲法的總統誓詞之「余必遵守憲法」才應是行政機關真正的行為準則。我們應當認知，實現民權真正有效的方式，並非偶爾那幾件媒體聚焦的重大人權訴訟，而是在平凡生活中行政機關能夠時刻注意其行政對憲法(或相關人權法規)的落實。相關制度的建立包括政府律師的訓練和配制等，自然不可或缺。