馬總統甘犯北京大忌─ICAO事件看台灣的兩條國際參與路線

2013-08-12 3016

馬總統請美國幫忙台灣參與ICAO犯了北京大忌。美國聯邦參、眾議院都一致通過支持台灣以觀察員身分參與I

馬總統請美國幫忙台灣參與ICAO犯了北京大忌。

美國聯邦參、眾議院都一致通過支持台灣以觀察員身分參與ICAO法案，法案並經過歐巴馬總統簽署成為正式法律。法案規定，美國國務卿應訓令美國駐ICAO代表團，為台灣正式提出包括在ICAO大會，及相關會議、活動與機制，都成為觀察員的要求，並積極促請ICAO會員國支持台灣。國務卿還應該在法案生效後30天內，向美國會提交非機密性報告，陳述美國支持台灣在ICAO大會取得觀察員的計畫。

這件事，兩岸反應兩極化。馬政府很振奮，認為重返國際社會的努力很有成果，在野的也對他慶賀；中國則非常不滿，國台辦發言人強調台灣要參與ICAO，「外國勢力的介入於事無補，只會讓事情變得複雜化」，外交部措詞更嚴厲，說「美國支持台灣參與ICAO，中國堅決反對，已向美嚴正交涉」。

長期以來，北京認為既然國際上普遍承認只有一個中國，那麼台灣要參與國際組織便應該非常嚴格地加以限制，並且不容許「國際外力介入」協助台灣的國際參與。這一點，2008一上台就宣布「兩岸關係高於國際外交」，並進行和北京協商參與WHA成為觀察員，過程還讓美國?在鼓裏，加上一再推遲對美國軍事採購的馬總統當然很明白，如今他明知大忌而故犯，顯然是已經被逼而不得已了。

自中華民國政府被迫退出聯合國後，台灣國際參與雖然極度困難，但在北京的封鎖下，透過「國際合作途徑」，在美國等「外國勢力」的協助下，卻也不是毫無突破，例如：1985保留亞銀席位、1991參與APEC、2002加入WTO、2002~03間，台灣以“捕漁實體”的身份，簽約加入依據《聯合國海洋公約》及《公海有關保育魚類屢行協定》成立的全球各不同海域捕魚協定，成為正式會員等等。

台灣參與這些組織，過程非常辛苦，因此，國民黨下野之後，藍營由SARS事件開始，請北京協助台灣參與國際社會便成了藍營在拉外面的北京對付島內的執政黨的大政方針中的重要一環。

2005年連戰到北京簽了＜胡連公報＞雙方正式確認國共以聯手反對台獨當「九二共識」的內涵，並同意一旦恢復兩岸協商，雙方將討論台灣參與國際活動的問題。

從此北京認定只要國民黨上台，?何台灣在國際上新的參與，都得和北京先行協商，獲得批准。

在雙方這樣的承諾下，馬總統一上台，便把過去台灣參與國際由透過「國際合作途徑」，完全扭轉到透過「兩岸協商途徑」上。在新途徑下，台灣的代表的確很快地可以在WHA大會上以觀察員的身分出現，這使得馬總統洋洋得意。但由於台灣參與的條件非常嚴苛，在野人士便拿台灣參與WTO來比較，發現WTO參與過程雖辛苦，但在折衝之後，台灣雖然做了一定的妥協，但終於能在保有獨立的，正式的會員（Full Member）身份而能參與；相對的，在北京「善意安排協助」下參與 WHA，卻只能得到每年都要經審批的觀察員身分，兩者待遇天差地別；不只如此，此後還一再發生 WHA把台灣當成為中國一省，中華台北的稱呼被改等等的風波，每次事件發生，馬總統就被在野黨羞辱一次，十分困窘。

不只如此，在馬總統執政的5年間，在國際參與上，還有兩個大問題：

一、在國際間政府組織（IGO）方面，無論參加國際組織成為正式會員（Full Member）、觀察員(Observer)或仲會員(Associate Member)的總數或年平均增加數都遠遠落在1990年代或民進黨執政的2000-2007年的後面。

二、在非政府組織(NGO)方面，意外地遭遇到在2007之前所沒有的北京的打壓。

1990s年代，2000-2007，2008迄今台灣參與國際組織統計表

台灣國際參與時，馬總統放棄「國際合作途徑」，改採「兩岸協商途徑」，落得結果如此，真是情何以堪。尤其，像WHO、ICAO雖然都是聯合國下的組織，但一個關連到全球和台灣的健康防疫議題，一個是民航安全問題，本來就不應被政治掛帥對待，但台灣卻參與得如此辛苦，比起台灣WTO的參與，馬總統實在難以向台灣社會交代。

不只如此，在愈來愈全球化的今天，台灣防疫、飛安問題都並不只是台灣人民自己的問題，它更和包括大陸在內的全球各地息息相關，實在需要從全球治理而不是教條的「國家至上」的角度來處理。例如SARS事件，世界各國中，台灣因應得最好，被WHO認為最值得各國參考，但SARS發生當時，台灣卻和 WHO 無連繫軌道，實在可惜。事實上，在國際上人民往來這樣頻繁的今天，台灣如受到疫疾波及，對世界各國的威脅非常大，因此一旦遇到國際上傳染疫情發生時縱有中國的限制，但不管在疫情通報、疫情控制或醫學技術上，依過去例子，日本、美國政府一定非得幫忙不可，因此北京難以阻止，而 WHO 的幫忙反而被阻攔，未免詭異。

在民航安全方面，由於台灣位居東亞飛航樞紐位置，如今管轄的「臺北飛航情報區」（Taipei FIR）是東亞航空運輸網絡不可或缺之一環。國際航線有14條飛經台灣上空，台灣每年得提供近150萬次有關飛航安全的資訊協助飛越飛機，飛越台灣上空的飛機還包括兩岸間每周往來多達616班次的航班飛機，但台灣卻自1971年退出聯合國後，便被排除於ICAO體系之外，沒法和國際飛航體系接軌，往往不能及時取得必要資訊，協助飛經台灣的飛機，這對國際、台灣人民、大陸來台人民的飛安都不利。

近三年來，兩岸民航學界曾針對台灣加入ICAO事宜進行數次座談交換意見，國民黨榮譽主席連戰等人也一再與北京溝通，大陸遲遲不表態。眼看三年一度的 ICAO 大會9月就要開了，馬總統既擔心參與的機會又要流失又擔心參與的條件太壞，於是不得不循國際途徑尋求突破。

美國總統批准了參眾兩院支持台灣參與 ICAO的法案的背景如此，因此北京強烈批評外力介入後，當然引起台灣朝野立委的不滿，陸委會反應也跟著台灣民意走，回應「中華民國是一個主權獨立國家，參與國際組織及活動是我們的權利，也是義務，也是台灣人民長期以來的期待。」

如今，北京雖如預期的表達了強烈不滿，卻似乎還沒有把話講死，國台辦發言人楊毅說中國「對台灣參與國際組織活動的立場是：在不造成『兩個中國』、『一中一台』的前提下，可以透過兩岸務實協商，做出合情合理安排。」

相對的，美國在總統批准法案後，也同時強調這項法案和美國一貫的「一個中國」政策一致；另一面，金溥聰表示，台灣參與ICAO，中國大陸的態度是很關鍵的因素，需要中國大陸善意回應；接著，中共中央總書記習近平20日晚間拍賀電，祝賀馬英九當選下屆國民黨主席，馬借著回覆賀電，強調兩岸同屬中華民族，都是炎黃子孫，並說，1992年，海峽兩岸達成「各自以口頭聲明方式表達堅持一個中國原則」的共識，國民黨重返執政後便在這樣的基礎上，恢復兩岸中斷近十年的和解與合作。

看來儘管過程大有波折，所謂美國的一個中國政策，國民黨的口頭聲明方式表達堅持一個中國原則的一中各表和北京的一中原則或一中框架仍大有落差，但三方仍然保留了理性處理的空間，使台灣對參與ICAO不必太過悲觀。

無論如何，在決策時，要嚴守西伐里亞觀念政治優先考量，或更認真面對全球化帶來的全球治理趨勢，兩者之間北京如何取捨權衡將是未來事情如何發展的最關鍵變數。全球化既創造了中國崛起的機緣也不可避免帶來了全球治理的需求，在這情形下，北京愈嚴守政治掛帥的西伐里亞主義，恐怕將愈使兩岸間產生外力介入的縫隙。