莫使國安會成太上行政院

2015-07-17 937

由於憲政體制設計，我國的國家安全委員會權力，雖遠不如美國國安會，應僅限於總統的幕僚性質；但由於角色定

由於憲政體制設計，我國的國家安全委員會權力，雖遠不如美國國安會，應僅限於總統的幕僚性質；但由於角色定位曖昧不清，運作上有極大想像空間。馬總統長期倚賴的政治幕僚金溥聰近日將回國接任國安會秘書長，國安會的角色是否會因此變質，成為「有權無責」的體制外決策機關，甚至凌駕行政院的憲政職權，值得關注。

國安會妾身未明，直接原因是憲法增修條文賦予總統「制訂國家安全重大方針」之權，切割了行政權。民國八十二年國安會組織法的制訂，確定將總統關於「國家安全」的法定職權定義為國防、外交和兩岸關係三項，並賦與國安會的幕僚角色。到了陳水扁時代，進一步擴大國安會的組織結構，讓國安會雖名為「幕僚單位」，實際上具備一定的決策權能。

儘管國安會的權責有其基本界定，但國安會的實權仍相當程度取決於總統的態度，以及國安會秘書長角色的實際發揮。李登輝時期，國安會秘書長多半由軍情、外交專才出任；陳水扁時代，則變成由重要政治幕僚出掌。曾在扁政府擔任國安會秘書長四年之久的邱義仁，甚至還以此身分擔任民進黨的選舉操盤手，引來當時國民黨主席馬英九的批評，說他「角色混淆」。

到了馬總統時代，國安會的角色仍諱莫如深，並不透明。此次發布金溥聰擔任國安會秘書長，總統府和金溥聰本人都宣稱主要目的是為加入TPP（跨太平洋夥伴協定）與RCEP（區域全面經濟夥伴關係）等區域經濟整合，與選舉無關。但從國安會過去歷史來看，如何讓職權「僅限於國家安全事項」，恐怕仍是個複雜的課題。

從法制看，國安會組織法雖將國安會定位為「總統決定國家安全有關大政方針之諮詢機關」，秘書長的職權僅限於「依據國安會決議處理會務，並指揮、監督所屬職員」；但國安會的組成，以總統為主席，副總統、行政院正副院長，內政、外交、國防、財政、經濟部長，以及陸委會主委、參謀總長、國安會秘書長、國安局長，都是當然出席人員，儼然是個由總統主導的「小內閣會議」。

金溥聰在馬政府的角色一向是「一人之下，萬人之上」之姿，他雖強調自己信奉「角色主義」，不會踰越；然而，他的核心角色就是馬總統的首席政治幕僚，因此，無論他進入哪個職位，哪個職位就成為權力核心，這是勢所難免。金溥聰擔任台北市新聞處長、副市長時如此，擔任國民黨秘書長、駐美代表時，更是如此。未來在「小內閣會議」裡裡外外，金溥聰一方面可銜總統之命總綰核心幕僚群，另一方面可透過國安會議召開直接影響決策。金溥聰將是馬總統任內「權力最大的國安會秘書長」，已無庸置疑。

尤其七合一地方選舉，和總統、立委大選接踵而來，選舉成敗繫於政績，包括加入區域整合，任何重大政策，恐怕都難與選舉脫鉤。退一萬步言，宣示未來國安會任務將以加入TPP、RCEP為主，則包括經建、交通、農業等原本不在國安會議的內閣成員，都將成為國安會議的「必要出席者」。如此，不得不令人擔憂，國安會議是否會從「總統的小內閣會議」變身為「秘書長的太上行政院會」。

民主政治的基本原則就是「權責相符」。雖然我國憲政體制常被批評為「權責不清」，但總統直接民選，對民意負責；行政院長是國家最高行政首長，除向總統負責，亦受立法院監督，彼此憲政關係仍有一定的制約。然國安會若一旦成為「太上行政院」，這僅有的權責制約關係勢將蕩然無存。馬總統念茲在茲希望留下歷史地位，相信不會樂見「憲政體制的破壞者」稱號，在任期的最後兩年加諸己身吧。

【聯合報╱社論】 2014/03/03

http://udn.com/NEWS/OPINION/OPI1/8521026.shtml