憲改格局愈大動力愈大才愈可能成功—對蔡主席和馬總統的建議

2014-06-11 1517

幾天前的黨主席選舉辯論會中，蔡英文主席說憲政改造，她也「很贊成，但它是一個浩大的工程，需要很長的時間

幾天前的黨主席選舉辯論會中，蔡英文主席說憲政改造，她也「很贊成，但它是一個浩大的工程，需要很長的時間爭取社會最大的支持。」

去年馬王鬥爭得昏天黑地，大家都很焦慮，我拿憲改主張請教政界領袖和學界人士，當時，他們的回答和蔡主席前幾天的說法幾乎一模一樣，認為社會並不支持。有的甚至悲觀地說他們同意不憲改，台灣將陷入無政府狀態，只好等?北京來統一；但是修憲門檻那?高，民眾那麼不關心，阻擋的既得利益者和保守意識型態那麼堅硬毫無妥協空間，看來是一點機會都沒有。

情境如此，因此縱使太陽花運動中由學生代表公民團體發出召開公民憲政會議的呼籲和許諾；但是政界和輿論界普遍認為這聲音丟出得太突然，懷疑只是蛋頭學者和他們高調的學生的主張，並沒有「民意基礎」。蔡英文主席說「我想，任何的新的制度的形成，它必須有它條件的成熟，如果條件不成熟的時候，我們硬推它，可能會引發很多社會的爭議」。

她的話顯然就是這樣情境下的反應。

但是，現在大勢看起來，已經很不一樣了。

針對憲政是不是只是蛋頭學者和他們高調的學生的主張，並沒有「民意基礎」這一個懷疑，我建議民進黨中央黨部說何不作個民調看看。基本上我不相信看夠了10多年來台灣長期在兩位10%總統領導下的政治亂象朝野惡鬥，政策既背離民意又陷入決策僵局，以至於4年來凡事必須由民眾辛苦地蜂擁於街頭後才能解決之後，民眾對當前這體制改革會沒有感受和看法。民調做下來，結果確實令大家非常震撼。民調發現支持召開公民憲政會議的民眾高達69%，反對只有22%；同意現行體制不能解決重大爭議也同樣69%，可以的只有22%；同時，民眾還進一步對體制的選擇有更強烈的意見，那就是內閣制支持度高達68.7％；總統制只有13.8％。這幾組正反民意高低的對比差之巨大是這幾年各種民調中都見不到的。

這說明憲改工程雖然浩大，但是對憲政「社會最大的支持」早已形成，不需要什麼人再去用「很長的時間爭取」了。

雖然民眾支持力度雖然超高，但是由於我國修憲的門檻也超高，少數人意志堅定的人便擁有了否決權，以致於民眾支持力度雖然超高無法保證修憲就容易過關，這的確值得擔心。以過去7次修憲的例子來看，阻礙在於兩方面，一個是大中國法統的意識形態，另一是既有體制下的既得利益者。不過，這次修憲如果採取「涉及國家符號的憲法總綱不動，焦點鎖定中央政府體制和配套的選舉制度，政黨體制，直接修改本文」的策略的話，過去兩樣障礙便不足為患。

一、大中國法統統的意識形態問題

本來，台灣從威權體制要走向民主化，毫無問題需要一個全新的憲法，但保守份子認為中華民國憲法是維持統一的意識型態象徵而不容大幅修改。在保守力量的阻擋下，必要的修憲內容不能一次完成，只能遇到真的走不通了時才做局部性的小修小補，奮力修了7次的結果，體制零亂無比。

中華民國憲法被認為是維持統一的意識型態象徵涵蓋了四個層次：

1. 純粹的符號象徵：國號、國旗；

2. 國民主權：憲法主權涵蓋全中國，台灣是中國省；

3. 意識型態象徵：三民主義、五權憲法；

4.憲法文本本身：若要修憲不能動到文本，只能以增修條款方式進行，文本必須完整地在收復大陸失去後帶回制憲之地南京。

1990年代每一次修憲全都遇到上述意識型態地雷的阻擋。然而但至少在前幾次修憲後，把全中國13億人民排除在憲法對國民權利義務的規範之外，完成了主權或治權範圍和主權者身份的界定。使國會全面改選，總統直選，兩岸往來的合法性（中華人民共和國不再是叛亂團體），省和國間的葉爾欽效應的排除等高度主權意涵的問題有了基本性的處理。在這樣的條件下，這次修憲根本使不必再涉及大一統法統主義者最在意的主權的重新界定問題。

其次，關於孫文信徒的意識型態問題是這樣的：長期以來，深藍是孫文最堅定的信徒的最後根據地。但是很不可思議的，最近深藍領袖們紛紛站出來檢討五權憲法，宋楚瑜、趙少康都說，應該把憲法改成內閣制；王建?主張廢除監察院，陳長文也呼應了蘇貞昌主席廢除考監兩院的主張。王、陳兩人還都強調，「有人抱著《五權憲法》是什麼都不能動」的態度根本不符合孫中山的進步精神。

這一來，既然觸及到了五權體制的考監兩院都可以放棄，所謂文本不能動，要整個帶回南京的講法也就沒有意義不必堅持了。

由此可見這次針對中央政府體制的修憲，大中華法統意識形態的阻礙已經不是個問題。

二、既有體制的既得利益者問題：

1991全面改選的修憲，老國大老立委老監委是既得利益者，他們就全力抵制；1997年凍省，省長、省府高階官員和台灣各地的宋楚瑜人馬是全力反對的既得利益者；2005修憲國會減半，立法委員是抵制的既得利益者。這次修憲當然也有將受傷的既得利益者，那就是考監兩院的委員和公務員了。只是，他們的政治能量比起當年的國大老立委或宋家軍都小得微不足道。

很明顯的，當信奉孫文主義的深藍領袖都認為兩院應該廢除時，他們實際上已經毫無保護既得利益的能力了。

事實上，這一次憲改如果依民意的絕大多數意見而修成內閣制，將創造台灣各界共利的公共財具備十大共利而沒有輸家也因此沒有敵人。

內閣制憲改十大共利：

一、對全體國民來說，國家有更好的決策和執行機制，政府決策可以改善，貼近民意，遇到重大爭議也有解決僵局的機制，遇到沒有能力的領袖也有追究他責任叫他下台的途徑，不必長期忍受10%總統的惡劣統治。

二、對公民團體：有更好的政策參與和影響的途徑，甚至可以透過小黨參加聯合內閣，實踐自己追求的價值，不必事事仰賴街頭運動。

三、產業界：政府決策更明快，不致於黑箱作業，不致陷入僵局，在政府政策穩定下公司可以做更長期，大額度的投資。

四、立委：體制改善，問政品質可以對應提昇，席次增加，選民服務上可以有更好的照顧分攤能力，選民也得到更好的服務品質。

五、公務員：政局穩定，有利於放心地執行公務。

六、未來國家領導人：可以運作優良體制施展抱負，不致於重蹈扁、馬10%覆轍，令人唾棄。

七、國民黨：一旦執政，可以讓自己的黨魁充分發揮，增加社會對黨的支持和信賴。

八、民進黨：可以有一個更公平的選舉競爭條件，一旦執政不致於朝小野大寸步難行。

對這一點國民黨恐怕會認為一旦憲改，國會選制趁向公平，對其維持國會減半帶來的席次優勢不利。其實減半對國民黨帶來的?對優勢，在配套了單一選區後，其優勢已經被高度削弱(【華山論劍】2016民進黨國會過半的契機與危機)，根本不值得犧牲憲改帶來對國民黨一旦執政能順利施政去換取。

九、立法院：由於政黨領袖必須集中進入立法院，現在國會二軍當道形象惡劣問政無能的現狀可以大幅改善。

十、馬總統：由於剩下兩年支持度難以回升，想靠以分配利益為本質的公共政策建立政績己不切實際，如進行憲改則是領導創造了眾所期盼的公共財，是他唯一可以留下被人感念的政績的途徑。

本來社會上共識是，不管是內閣制、總統制都比當前破碎的，不三不四的體制好，但是，一則美國總統運作近年來已僵局頻現，另一方面，由於政界人士錯過先馳領導修憲的機會，反而讓公民社會走在前面，而公民社會基本上就喜歡和國會選舉採比例制，有聯合組閣可能的內閣制，再加上民眾對扁馬兩總統累積的惡劣印象，現在要修憲走上總統制先機已失。

星期一蔡英文主席透過《想想電子報》呼應憲改，主張要「適度增加國會席次就有其必要」，「增加不分區的席次」要「讓政黨席次比例符合選票比例」、「減少票票不等值」、及「讓小黨有生存空間」。這很不錯，但不夠好。

如果修憲鎖定國會選制而成功，國會的確會比較好，但配套不足，好的仍然有限。當然這樣修民進黨和小黨將因為更公平而成為最大贏家，但是憲改只鎖定國會選制，明顯的，並不能創造給社會國家足夠的公共財。因為一方面民眾更關心的總統的權責問題並沒解決，另一方面國民黨選舉的便宜消失，又沒有其他足夠的誘因彌補，很難要他們配合來突破修憲門檻。因此蔡主席如果希望國會選制改革成功，顯然必須把他鑲嵌在格局更大的「中央政府體制和配套的選舉制度，政黨體制」上面。無論如何，更完整憲改方案，更能創造大家分享的公共財，動力必定更大，憲改才更容易成功。