戒不掉「總統直選」，內閣制恐成空談
2014-12-15
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近來修憲呼聲四起。朱立倫宣布參選黨主席時也拋出「內閣制」的主張，卅多名朝野立委則連署要求成立「修憲委
近來修憲呼聲四起。朱立倫宣布參選黨主席時也拋出「內閣制」的主張，卅多名朝野立委則連署要求成立「修憲委員會」，主張改為內閣制。而民進黨雖歡迎修憲，卻態度保留，僅聚焦於立委選制的改革，認為「健全國會為先」。這些主張，皆有助於人們反思當前台灣的政治困境；但憲法能修到什麼地步，最後恐怕仍取決於現實民意的臉色。
朝野皆有修憲的想法，主要是目前台灣的「雙首長制」在政治實踐上難以令人滿意，不僅有逐漸朝「總統制」傾斜之危險，並產生總統「有權無責」的現象。這個問題，其實在一九九二年民進黨與李登輝合力推動「總統直選」時，各界已有過一番激辯。當時許多知識菁英認為「內閣制」較合乎「權責相符」的設計，但在轟隆的民主化洪流下，沛然莫之能禦的民意都認為總統必須由人民直選才符合民主真諦；於是，政體走向了「雙首長制」。如今，人民已經習慣了十八年的「總統直選」，有可能教他們戒掉這個癖好嗎？
「內閣制」的主要精神是，內閣和國會為國家的權力中心，閣揆或總理必須參與議會選舉及論戰，總統只是虛位元首。以德國為例，梅克爾是以黨魁身分領導基民黨在議會選舉獲勝而成為總理；至於德國總統高克，則是由聯邦議會及州議會根據比例代表制產生的議員共同選舉產生。簡言之，在共和政體的內閣制國家，總統是間接選舉產生，是虛位元首，因此不會有民意基礎壓過總理的問題。
然而，目前台灣總統是全民直選產生，當選者得票動輒六、七百萬票，相當於數十名立委得票之加總，因此集大權於一身。試想，未來如果修憲通過政府體制改為「內閣制」，得票僅數萬的立委即有機會成為閣員或閣揆；屆時，如果不廢除總統直選制度，若照樣高票選出總統卻要求他只能擔任「虛位元首」，這樣的憲政設計將不僅矛盾之至，對民意的詮釋也矛盾之至。事實上，如果為推動內閣制而必須取消總統直選，或改為間接選舉，屆時能否過得了「民意」這一關，民眾會不會認為這是台灣民主的倒退，恐怕也有極高的難度。
再回頭看，台灣「雙首長制」十八年的政治實踐，為何會演成向總統制偏斜，乃至出現總統「有權無責」的困境？究其原因，這和當權者及朝野從政者的政治素養不足，甚或政治能力不足，有極大的關係。舉例而言，根據「雙首長制」的精神，總統是國家的實權元首，總理受其任命指揮；但是，如果在野黨在國會席次過半的話，總統必須提名在野黨推舉的人選出任閣揆，實施「左右共治」，這是雙首長制的重點。
然而，在陳水扁主政的八年，國會一直處於「朝小野大」的局面，陳水扁卻僅在就任之初任命了國民黨的唐飛出任閣揆，而這短短驚鴻一瞥的「左右共治」，僅四個半月就夭折收場；此後，陳水扁不斷改組任免閣揆，卻完全將雙首長制的精神拋在腦後。而馬英九執政的六年半，藍軍立委在國會均占多數，沒有「朝小野大」的問題；但由於馬總統的政治思維及政治手腕皆太拙劣，一則無法駕御藍軍立委、二則無法讓王金平與其合作，三則無法召喚民意為其後盾，遂演成政治上形同自我囚禁之勢。扁、馬的問題，與其說是憲政設計不良，不如說是主政者剛愎自用或缺乏政治素養所致。
諷刺的是，民進黨立委近年在國會除了全力杯葛，幾乎看不出任何積極的政治建樹；而如今談到修憲議題，民進黨卻反而只願小處著眼，聲稱要以「健全國會為先」。民進黨難道不知道，綠營不分青紅皂白一味抵制的問政態度，正是台灣健全民主政治首先需要改革的對象嗎？更弔詭的是，當年七次修憲為自己量身打造出「總統制」大衣的李登輝，這兩天居然公開支持朱立倫所提的「內閣制」，說這樣才能為台灣拚政治。自己想要抓權時，就說總統制才夠用；自己下台了，就說內閣制更適合。這種翻雲覆雨、師心自用的態度，心裡想的又是誰的大局？
雖說內閣制有權責相符的優點，但如果人民戒不掉「總統直選」的想望，內閣制最後恐成空談。事實上，只要看到立委在議會殿堂的問政表現，再想到他們將成為國政中心棟梁，內閣制恐怕更令人退避三舍。
【聯合報╱社論】 2014/12/15
http://udn.com/NEWS/OPINION/OPI1/9130130.shtml
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