修憲做全套 用內閣制終結政治亂象
扁、馬經驗證明：半吊子的總統制不可行
2014-12-17
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臺灣的憲政運作，亂的程度已經是世界聞名了，《遠東經濟評論》這樣評論「台灣的政策愈來愈由街頭決定」。四
臺灣的憲政運作，亂的程度已經是世界聞名了，《遠東經濟評論》這樣評論「台灣的政策愈來愈由街頭決定」。四年來民眾頻頻走上街頭，而且規模動不動就一、二十萬，流露的是對整個代議體制和朝野政黨的強烈不滿，選前民進黨做了的民意調查，發現高達68.7%民眾認為「目前政府體制不能解決重大爭端」，68.8%民眾支持「召開公民憲政會議」。太陽花運動的呼籲，雖然有民進黨呼應但是馬政府不為所動，然而選舉敗得土崩瓦解後，國民黨立委終於顧不了上意，紛紛主張修憲並在國會正式提案了。看來修憲終於箭在弦上了。
一、十趴總統、國會專制
社會普遍認為，總統既無能又有權無責，因而造成台灣憲政亂象，這種說法確實沒什麼好爭論的。因為總統做不好，一旦民眾責怪他，就由院長、部長「負責」下台，他繼續當一○％(支持率)總統，民眾拿他一點辦法也沒有。
另一方面，國會也有問題。例如《風傳媒》發行人王健壯認為，「專制」的其實是國會，總統權力已經萎縮到幾近行政無能的地步，國會專制才是政府體制動不了的罪魁禍首。他舉例說，立法院休會前，一天內快速通過四十多項法案，密室協商，凡事都程序杯葛，具有政策急迫性的重大法案，拖延經年未決，讓國家卡在立法院??，這些全都是國會專制的表現，這說法也難反駁。
還有人說總統連部長會議都不能參加，決策過程沒辦法掌握，算什麼有權，要負什麼責？這也是事實。有的說，問題出在公投成鳥籠公投，解散(國會)權其實是「不能解散權」，政治爭議根本沒有解決機制，這當然也對。
這些理由和立場都迥然相異，針鋒相對，但稀奇的是，他們講的看來卻都言之成理，根據也都是事實，這一來就非常詭異了。於是乎，我們必須覺悟的是：我們的憲政體制真是千瘡百孔、病入膏肓，沒有一個部門沒有問題。
二、要一次配套全套憲改還是局部性分階段進行？
既然千瘡百孔，問題超級大，改革工程浩大無比，尤其如果涉及到總統制內閣制的選擇，更茲事體大，很不容易進行，因此，不少人認為務實的作法是一步一步來，漸進改革，有的說要先從朝野兩大黨的黨組織、黨務改造開始；有的認為先改國會內規；有的認為先鎖定國會選舉制度開始；但是也有主張一次「整套解決」，而公民團體更在太陽花運動中明確地說應該「憲政體制、選舉制度、政黨體制配套解決」。
依各民主國家的情形看，憲政體制、選舉制度、政黨體制配套合宜的確是體制能夠順利運作的基本原則。不配套的局部改革其實是難以進行的，例如，民進黨遇到黨務改革議題時，影子內閣、內造政黨、柔性政黨都曾被認真的提出過，最後全不了了之，原因就在無法和憲政體制配套：內造政黨、影子內閣只能配套內閣制；而柔性政黨則只能配套總統制。台灣國家體制不明，民進黨三種政黨定性的改造就根本無所依託。
又如，根據各國經驗，國會選舉採取像德國的聯立制等比例代表制，等於在選擇內閣制，因為比例代表制一方面是剛性政黨的體制，一方面其選舉的效應，常是小黨林立，難有一黨在國會席次過半，配上總統制，總統將在少數政府的情況面對在野的剛性政黨，從拉丁美洲的例子來看將註定是個災難。
局部改造還會有嚴重的後遺症，會使配套陷入混亂，台灣歷次修憲都是局部改造，結果各部門愈修愈銜接不起來，體制愈修愈不明，權責愈不清，運作愈混亂。
局部性的修憲表面上有修憲規模小阻力也小的好處，比較容易進行；但是事實上相反，全套修憲反而阻礙小。理由並不詭異：我國體制荒唐錯亂地方太多了，每一個錯亂都有害國家，也都有特定受害者但也有特定受益者。這些受益者一定會運用修憲門檻抗拒局部修憲帶來的利益重分配，例如聯立制選制，小黨歡迎大黨不利，國民黨難接受；又如國會內規修訂，會削弱一些人特權等等。
如果全套修憲的話，一方面受益的人多，動力大；另一方面，在任何項目修憲的不利者，都可以在其他的項目的修憲中得到補償，例如國民黨雖然會在國會選制修改而失去一些席次利益，但他的總理(或總統)將因有可以運作順利施政的體制而得到更大的利益。換句話說，愈是全套的修憲創造的公共財愈來愈大，憲改阻力愈大幅縮小。
三、內閣制還是總統制？
若現制是非改不可，那麼要往內閣制還是總統制修？
首先，學術界研究後的通論是，議會內閣制或者傾向內閣制的半總統制比總統制或向總統傾斜的半總統制理想，政局比較安定，政府也比較有效能且清廉(可參考世界銀行的調查)；相反的，總統制或傾向總統制的雙首長制國家可以拿來稱道的相當少，美國算是典範了，但仍然常出現僵局，十分依賴肉桶策略擺平，並不優。
其次，目前，我們的體制叫雙首長制或叫半總統制。
半總統制，基本上，憲政在總統制和內閣制兩個軌道上運行。中華民國憲法原文本來是傾向內閣制的半總統制，但是歷經增訂《動員戡亂臨時條款》和《增修條款》兩次修憲，再加上總統直選以及取消國會閣揆同意權後大權便大步向總統傾斜；但矛盾的是，內閣向國會負責的制度並沒改變，甚至增加了倒閣/解散的機制，內閣制的精神也同時加強。
由於長期台灣的憲政在雙軌之上運行，形成了許多制度上的慣性，一旦要憲改，不論往總統製成內閣制的方向調整便都會有制度慣性助力也有阻力，既然如此，要怎樣選擇？且把各界對台灣行使兩種種制的優劣列舉如下：
採用總統制有利的因素：
1、東方社會的政治文化適合強人領導；
2、我國長期習慣實權總統傳統；
3、社會對國會高度不信任；
4、直選總統有利鞏固主權象徵；
5、總統任期固定政局穩定；
但總統制也受到以下的挑戰：
1、如果遇到有強人性向卻沒有強人能力的總統，情況更糟；
2、與剛性政黨和行政向立法負責及法律保留的運作傳統扞格；
3、社會雖然對國會高度不信任，但是10年來民眾對總統和閣揆和閣員的信任度已經比國會低了；
4、總統滿意度經常是10%，卻不能叫他下台，有權無責，國家幾近陷入無政府狀態；
5、如果選出統派傾中總統豈不是對主權反而更有傷害；
6、總統雖不換，閣揆、閣員成為替罪羔羊，不斷更換，內閣「政府」一點也不穩定，最後直到大部份部長民眾都不認識，毫無推動政策的能量；
7、總統體制運作以美國為例太複雜，例如數以千計的政治任命官員都得國會聽證同意等，台灣難以效仿。
8、總統身兼實權的行政首長，國家失去超然於黨爭?行政立法政爭之上的仲裁者和憲政守護者的國家統合者身份，對國家的整合不利。
內閣制受到的質疑是：
1、國會議員品質太差—無論是能力或操守—怎能讓他們當部長；
2、人民習慣實權總統；
3、國會綠永遠選不贏，政權無法輪替，違背民主原則；
4、總理任期無保障政局較不易穩定；
5、直選總統不宜採用內閣制運作。
針對這些質疑，內閣制的回應則是：
1、民眾無法接受總統制不必向國會負責的行政權；也不能忍受滿意度只有10%的國家領袖可以長期坐在位置上發號施令；
2、內閣制行政立法一體，比較不致於發生行政立法對立僵局，若遇重大爭議，解決僵局機制也犀利；
3、既有的剛性政黨、行政向立法負責及法律保留的運作傳統不需變動；只要恢復國會閣揆同意權的傳統，並改變閣員不能由議員兼任的制度就可以；
4、有企圖心的政治領袖只有進入國會一途，這一來不只國會的品質，包括政策、操守、品質的改善將立竿見影，而且組成的內閣將遠比現在強而有力；
5、內閣決策貼近民意，施政又有民意授權的正當性，部長施政氣勢可以強化；
6、解決有決策權的不能光明正大參與決策過程的怪象，提昇效率和品質；
7、體制和政黨的權責最清楚；
8、過去民進黨在國會雖然每選必輸，實施內閣制並不公平，但這次選舉後藍綠無論縣市兵或議員得票率已經勢均力敵，實施內閣制已經沒有不公平的顧慮；
9、西歐民主國家，直選總統的有六個國家，佔西歐共和國中的多數，其中冰島、愛爾蘭?芬蘭，葡萄牙、奧地利都採傾向內閣制運作，情況好得很。
從政治文化的銜接、憲政經驗的反省來檢驗，總統制、內閣制的確各有優劣，但內閣制顯然優點比較多。
最後，修憲要能成功，憲法修好後要能運作順暢，民意的支持是最核心的要素。根據民進黨的民調，要修憲的話，民眾68.7%支持內閣制，只有13.8%支持總統制，而猶豫沒意見的只有17.5%。我們實在很難想像，任何人提出站在13.8%對抗68.7%的修憲草案會是政治上的明智之舉，會容易通過國會3/4和公民過半數同意的門檻。
經過上面的考量後如今就依完整配套修憲的原則，對修憲時程和重點拋磚引玉如下：
一、捨棄增修條文的方式修憲，直接修改憲法本文；
二、修憲的範圍鎖定中央政府體制，第一章憲法總綱不動；
三、採取內閣制；下下一屆議員席次200~300，區域、不分區各半， 採取並立制；
四、國會在下個會期中通過修憲草案，公布半年，在2015年底立委選舉時交付公投，選舉時立委仍然依舊規定選出113席任期4年，各黨總統候選人都列名不分區名單第一名，讓民眾瞭解選國會議員其實就選國家領導人總理，由他帶動民眾對同黨議員選票；
五、如果公投通過修憲案，多數黨(或聯合而過半的大黨)不分區第一名(原要候選總統的人)進行組閣，多數黨並另推總統候選人參選職權有如奧地利或新加坡等國的總統；如果修憲公投不通過，則仍依舊憲法，由2016年選出的總統行使職權，任命閣揆。
無論如何，經兩位總統的實驗，這體制的改造再不能蹉跎下去了。
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