單厚之
- 媒體工作者
國會改革，怎麼改？（下）委員會中心真是萬靈丹？
2015-12-25
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正常的民主政治，國會多數黨就是執政黨；總統制的美國，副總統是就是參議院的議長。執政黨完全掌握國會的議程，讓他能夠配合行政部門的施政節奏，是民主政治天經地義的道理。但過去民進黨的主張，就是反其道而行，導致今天的國會改革主張，看起來都沒有什麼正當性。
這個月初，民進黨的國會改革版本，突然出現了「單一召委制」的字眼。這樣的主張，過去民進黨曾有少部分人提過，但一直都不是民進黨的正式立場。直到民進黨過半有望，這件事突然就變成「改革」的一部分了。
過去立委席次是161、164、225席的時代，立法院曾經有10、12個委員會，每個委員會的召集委員都是三人，一個星期的委員會也是三天，剛好一人一天。到了國會減半、改為113席之後，委員會改為8個，召委各兩名，一人一週輪流幹。
召委由委員會選舉產生，在實務上，只要有1/3強的立委席次，就可以掌握一半的召委，主導一半的委員會議程。目前的立法院各委員會，基本上就是藍綠各有一席召委。
執政黨的立委有來自行政部門的壓力，預算一定要過、優先法案要審。在野黨的召委可沒這麼多的計較，除了分配到的預算案一定要審之外，其他的哪管這麼多。哪裡有新聞、哪裡可以作秀，就往哪去。
去查查過去16年，民進黨和國民黨執政的時代，在野黨召委排的案子，是不是專案報告和考察居多？考察說白了，就是把官員拉到自己的選區，讓選民看到自己的確有認真替地方爭取預算。專案報告，美其名是監督民眾關心的問題，講白了，就是找個新聞話題，罵官員給媒體報、給選民聽。這兩件事，只對召委個人有利，對國家、社會，效益非常非常的低。講得難聽一點，在野黨的召委，除了會負責一部份預算的審查之外，其他都是「生雞蛋嘸、放雞屎有」，無論那個在野黨，幾乎都一樣。
問題是，過去八年，民進黨沒有任何人提過單一召委的主張，眼見要完全執政了，就突然冒出來了。而且最妙的是，民進黨要單一召委的同時，又要程序委員會不能擋案。所以是一方面要求國會多數黨應該掌握所有委員會的議程，但另一方又要求國會多數黨不能掌握院會的議程。這不矛盾嗎？
民進黨講不出口的是，過去八年來，民進黨幾乎天天罵國民黨主導的程序委員會卡案，不讓民進黨的提案排入議程。如今眼看要完全執政了，話也收不回來，只好用兩套標準。欺騙搞不清楚狀況的選民。
我們的複數召委，是全球少見的制度，的確早就該改了。看看國外的制度是什麼，不僅是單一召委，而且是Winner takes all . 我只要國會席次比你多一席，所有委員會的召委都是我的，即便我在個別委員會的席次可能比你少。
正常的民主政治，國會多數黨就是執政黨；總統制的美國，副總統是就是參議院的議長。執政黨完全掌握國會的議程，讓他能夠配合行政部門的施政節奏，是民主政治天經地義的道理。但過去民進黨的主張，就是反其道而行，導致今天的國會改革主張，看起來都沒有什麼正當性。
現在的國會改革還有一個很大的迷思，認為委員會中心就可以解決問題。（甚至還有委員會中心+院會辯論中心這種矛盾的主張。）
試問，委員會中心要不要協商？能夠完全避免嗎？委員會中心只是把過去院長召集的黨團協商，下放到委員會層級，改由召委召集協商而已。如果真的改成委員會中心，過去的陳水扁、馬英九，只要忍受一個王金平、一個柯建銘。而將來的蔡英文，卻要忍受八個王金平跟柯建銘。八個委員會相關的法案、預算，就要受到八個不同的黨籍召委制約，民進黨和蔡英文真的願意嗎？
請容我再罵一次林義雄。國會減半，讓委員會的立委席次過少，個別立委的權力過大，萬一走向委員會中心制，少數立委怠惰、或是幾個立委聯手，對國家政策、人民權益的影響就會非常非常的大。
國會減半也壓縮小黨的席次，小黨可以參與委員會數不足的情況下，無法對不同領域表達看法、發揮影響力。反而更有誘因要透過在院會杯葛，迫使大黨讓步、就範，導致委員會中心更難以建立。（如果國會席次是減半前的225席，5％的小黨幾乎可以在每個委員會都有席次。）（「立法院職權行使法」中，雖然規定對協商有結論的法案，可以限制個別立委的發言權，委員也不得提出異議。但若沒有參與協商的小黨或立委，用這種方式剝奪憲法保障的權力，很可能有違憲的問題。立法院也不可能每一個法案都有協商結論。）
單一召委制、委員會中心會不會是萬靈丹？我們試著把時間倒推個兩年，如果兩年前就是委員會中心的話，內政委員會唯一的召委很可能就是張慶忠。這樣你還覺得，委員會中心是台灣民主的解藥嗎？
我們經常看到一種主張，把朝野協商限縮在只能決定程序，然後搭配委員會中心，來解決目前立法院的問題。這種作法，其實在現行的立院五法中，就有這樣的空間，只是朝野立委、黨團都不常這樣做。
如果我們很務實的承認，即便是委員會中心也要協商的話。這樣的主張講白了，就是把原本在二讀會前的黨團協商，分散到八個委員會去。原本所有的東西都在主河道卡住，現在回到八個上游的支流去解決，要疏通、要交換、要耗要磨、要逐條表決，也可以分成八個委員會各自處理，減少院會的壓力。
這樣的配套，聽起來很理想，想當然爾可以解決問題，但如果走到這一步，有什麼道理不進一步實施馬英九主張的「糾儀長」、警察權？實施了，就能解決問題嗎？
不管制度怎麼改，如果沒有一個大家都心服口服、願意共同遵守的遊戲規則，在野黨還是可以找到一萬種杯葛、逼執政黨投降的方法。過去國民黨比較少做這種事，但隨著網路的發達，藍營支持者給的壓力也會更大、更直接，國民黨也一定會產生質變。
站在象牙塔裡、站在電視機前，或是像過去馬英九、未來的蔡英文一樣，坐在總統府裡談國會改革，都很容易。進到立法院才會知道，理想和現實差了不只十萬八千里。
最後，講結論
一、因為社會的對立越來越激烈，朝野短期之間看不到利益交換的基礎，所以過去運作已經很不順暢的這套制度，未來會更難運作。
二、程序的協商與內容的協商不可能完全切割。當法案內容無法達成共識時，程序協商自然也就無法達成共識。反之，程序談不攏，也是經常是內容無法達成共識所致。認為兩者可以切割、各自獨立處理，是不切實際的想像。
三、少數民意永遠會找到「非對稱作戰」的方法。除非你有把握解決所有小黨的杯葛，不然最好還是預留院會層級的朝野協商作為後路。
四、立法委員認真開會，是天經地義的義務，單一選區之後立委普遍不認真（朝野皆然）。往委員會中心走，可以解決一部份的問題，也多少能夠提升立法品質。但不要指望能解決所有的問題，也未必就會增加透明度。只是原本的一個黑箱，換成八個而已。
五、單一召委制，跟程序委員會有絕對的排案權，是同樣一個理論基礎，絕對沒有支持一個，卻又反對另一個的道理。民進黨要改可以，先承認自己過去講的話都是錯的。
六、贏得國會多數之後，才來修改遊戲規則，是沒有任何正當性的。引發的問題，絕對比解決的多。若真的要改，選完馬上修法，等到下一屆才開始實施。誰有本事在未來四年內爭取最大的支持，就可以適用新的、權力更大的遊戲規則。
七、馬英九討厭王金平、蔡英文不喜歡柯建銘。一個就已經讓馬英九跟女版馬英九都快要瘋了，他們真的願意接受八個嗎？
過去立委席次是161、164、225席的時代，立法院曾經有10、12個委員會，每個委員會的召集委員都是三人，一個星期的委員會也是三天，剛好一人一天。到了國會減半、改為113席之後，委員會改為8個，召委各兩名，一人一週輪流幹。
召委由委員會選舉產生，在實務上，只要有1/3強的立委席次，就可以掌握一半的召委，主導一半的委員會議程。目前的立法院各委員會，基本上就是藍綠各有一席召委。
執政黨的立委有來自行政部門的壓力，預算一定要過、優先法案要審。在野黨的召委可沒這麼多的計較，除了分配到的預算案一定要審之外，其他的哪管這麼多。哪裡有新聞、哪裡可以作秀，就往哪去。
去查查過去16年，民進黨和國民黨執政的時代，在野黨召委排的案子，是不是專案報告和考察居多？考察說白了，就是把官員拉到自己的選區，讓選民看到自己的確有認真替地方爭取預算。專案報告，美其名是監督民眾關心的問題，講白了，就是找個新聞話題，罵官員給媒體報、給選民聽。這兩件事，只對召委個人有利，對國家、社會，效益非常非常的低。講得難聽一點，在野黨的召委，除了會負責一部份預算的審查之外，其他都是「生雞蛋嘸、放雞屎有」，無論那個在野黨，幾乎都一樣。
問題是，過去八年，民進黨沒有任何人提過單一召委的主張，眼見要完全執政了，就突然冒出來了。而且最妙的是，民進黨要單一召委的同時，又要程序委員會不能擋案。所以是一方面要求國會多數黨應該掌握所有委員會的議程，但另一方又要求國會多數黨不能掌握院會的議程。這不矛盾嗎？
民進黨講不出口的是，過去八年來，民進黨幾乎天天罵國民黨主導的程序委員會卡案，不讓民進黨的提案排入議程。如今眼看要完全執政了，話也收不回來，只好用兩套標準。欺騙搞不清楚狀況的選民。
我們的複數召委，是全球少見的制度，的確早就該改了。看看國外的制度是什麼，不僅是單一召委，而且是Winner takes all . 我只要國會席次比你多一席，所有委員會的召委都是我的，即便我在個別委員會的席次可能比你少。
正常的民主政治，國會多數黨就是執政黨；總統制的美國，副總統是就是參議院的議長。執政黨完全掌握國會的議程，讓他能夠配合行政部門的施政節奏，是民主政治天經地義的道理。但過去民進黨的主張，就是反其道而行，導致今天的國會改革主張，看起來都沒有什麼正當性。
現在的國會改革還有一個很大的迷思，認為委員會中心就可以解決問題。（甚至還有委員會中心+院會辯論中心這種矛盾的主張。）
試問，委員會中心要不要協商？能夠完全避免嗎？委員會中心只是把過去院長召集的黨團協商，下放到委員會層級，改由召委召集協商而已。如果真的改成委員會中心，過去的陳水扁、馬英九，只要忍受一個王金平、一個柯建銘。而將來的蔡英文，卻要忍受八個王金平跟柯建銘。八個委員會相關的法案、預算，就要受到八個不同的黨籍召委制約，民進黨和蔡英文真的願意嗎？
請容我再罵一次林義雄。國會減半，讓委員會的立委席次過少，個別立委的權力過大，萬一走向委員會中心制，少數立委怠惰、或是幾個立委聯手，對國家政策、人民權益的影響就會非常非常的大。
國會減半也壓縮小黨的席次，小黨可以參與委員會數不足的情況下，無法對不同領域表達看法、發揮影響力。反而更有誘因要透過在院會杯葛，迫使大黨讓步、就範，導致委員會中心更難以建立。（如果國會席次是減半前的225席，5％的小黨幾乎可以在每個委員會都有席次。）（「立法院職權行使法」中，雖然規定對協商有結論的法案，可以限制個別立委的發言權，委員也不得提出異議。但若沒有參與協商的小黨或立委，用這種方式剝奪憲法保障的權力，很可能有違憲的問題。立法院也不可能每一個法案都有協商結論。）
單一召委制、委員會中心會不會是萬靈丹？我們試著把時間倒推個兩年，如果兩年前就是委員會中心的話，內政委員會唯一的召委很可能就是張慶忠。這樣你還覺得，委員會中心是台灣民主的解藥嗎？
我們經常看到一種主張，把朝野協商限縮在只能決定程序，然後搭配委員會中心，來解決目前立法院的問題。這種作法，其實在現行的立院五法中，就有這樣的空間，只是朝野立委、黨團都不常這樣做。
如果我們很務實的承認，即便是委員會中心也要協商的話。這樣的主張講白了，就是把原本在二讀會前的黨團協商，分散到八個委員會去。原本所有的東西都在主河道卡住，現在回到八個上游的支流去解決，要疏通、要交換、要耗要磨、要逐條表決，也可以分成八個委員會各自處理，減少院會的壓力。
這樣的配套，聽起來很理想，想當然爾可以解決問題，但如果走到這一步，有什麼道理不進一步實施馬英九主張的「糾儀長」、警察權？實施了，就能解決問題嗎？
不管制度怎麼改，如果沒有一個大家都心服口服、願意共同遵守的遊戲規則，在野黨還是可以找到一萬種杯葛、逼執政黨投降的方法。過去國民黨比較少做這種事，但隨著網路的發達，藍營支持者給的壓力也會更大、更直接，國民黨也一定會產生質變。
站在象牙塔裡、站在電視機前，或是像過去馬英九、未來的蔡英文一樣，坐在總統府裡談國會改革，都很容易。進到立法院才會知道，理想和現實差了不只十萬八千里。
最後，講結論
一、因為社會的對立越來越激烈，朝野短期之間看不到利益交換的基礎，所以過去運作已經很不順暢的這套制度，未來會更難運作。
二、程序的協商與內容的協商不可能完全切割。當法案內容無法達成共識時，程序協商自然也就無法達成共識。反之，程序談不攏，也是經常是內容無法達成共識所致。認為兩者可以切割、各自獨立處理，是不切實際的想像。
三、少數民意永遠會找到「非對稱作戰」的方法。除非你有把握解決所有小黨的杯葛，不然最好還是預留院會層級的朝野協商作為後路。
四、立法委員認真開會，是天經地義的義務，單一選區之後立委普遍不認真（朝野皆然）。往委員會中心走，可以解決一部份的問題，也多少能夠提升立法品質。但不要指望能解決所有的問題，也未必就會增加透明度。只是原本的一個黑箱，換成八個而已。
五、單一召委制，跟程序委員會有絕對的排案權，是同樣一個理論基礎，絕對沒有支持一個，卻又反對另一個的道理。民進黨要改可以，先承認自己過去講的話都是錯的。
六、贏得國會多數之後，才來修改遊戲規則，是沒有任何正當性的。引發的問題，絕對比解決的多。若真的要改，選完馬上修法，等到下一屆才開始實施。誰有本事在未來四年內爭取最大的支持，就可以適用新的、權力更大的遊戲規則。
七、馬英九討厭王金平、蔡英文不喜歡柯建銘。一個就已經讓馬英九跟女版馬英九都快要瘋了，他們真的願意接受八個嗎？
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