王英津析蔡政府申請參與ICAO可能性
2016-08-08
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兩岸關係和平發展是解決台灣參與國際組織問題的重要背景。什麼時候兩岸關係緩和，什麼時候台灣加入國際組織的可能性就會增大。未來台灣在加入國際組織問題上能否取得突破和進展，仍取決於蔡當局是否承認「九二共識」，以及兩岸關係和平發展的狀況。
每三年一次的國際民航組織（ICAO）大會將於9月27日至10月7日在加拿大舉行。據報道，台灣方面已經致函國際民航組織理事會主席，要求參加第39屆國際民航組織大會。台灣陸委會發言人邱垂正呼籲大陸對此釋放更多的善意，大陸國台辦發言人馬曉光在回答記者提問上表達了大陸在這一問題上的立場、態度和政策。那麼，該如何看待台灣此次申請參加ICAO大會問題，以及其參加的可能性有多大？
蔡當局之所以申請參與此次ICAO大會，主要是因為台灣當局曾參與過2013年的ICAO大會。為了看清這一問題的來龍去脈，我們必須將視線拉回到馬英九時期。眾所周知，加入或參與國際組織是台灣拓展「國際活動空間」的三大訴求（拓展「邦交」關係、加入國際組織和從事與「非邦交國」的實質關係）之一。2008年馬英九上台主政後，在加入國際組織問題上進行了策略調整，將過去李登輝、陳水扁時期的「加入聯合國」調整為「加入聯合國專門機構」，強調「有意義的參與」。馬當局在對兩岸關係和國際支持度進行了全面分析和評估後，提出了台灣加入國際組織的路線圖，並就參與名稱、身份、路徑和目標等進行了務實而全面的設計。
由於馬當局認同「九二共識」，積極推動兩岸關係和平發展，因此為兩岸共同協商解決台灣加入國際組織問題創造了良好的政治基礎和輿論氛圍。鑒於李登輝、陳水扁時期對台灣加入國際組織活動採取的「單方面硬闖」策略，以及屢屢敗北的現實，馬當局主張在「九二共識」的政治基礎上，通過與大陸積極、務實地協商來推動台灣參與國際組織問題。所謂「積極」就是主動就台灣參與國際組織問題同大陸進行溝通和協商，而不是繞開或回避大陸；所謂「務實」就是以適當的名義和身份去推動參與國際組織的活動，而不以那些不切實際的名義（如「中華民國」、「中華民國政府」等）。
在上述策略指導下，馬當局在參與國際組織活動方面取得了重大突破，先後取得過個案式參與世界衛生大會（WHA）、國際民航組織（ICAO）大會的資格。經過馬英九主政的八年，兩岸在處理台灣加入國際組織問題上初步形成了「操作慣例」，主要包括以下要點：
其一，堅持一個中國原則。大陸方面認為，只有在堅持一個中國原則的前提下，才可以根據有關國際組織的性質、章程規定和實際情況，以大陸方面同意和接受的某種方式，來處理台灣參與國家組織活動的問題。回顧馬英九時期，兩岸之所以在台灣「國際活動空間」問題上能夠形成一些和平共識和共同遵守的行為規則，根本原因就是有一個中國原則作政治基礎。任何要在國際社會突破一個中國原則的圖謀在過去六十多年來從未成功過，現在也不會成功，將來更不會成功。台灣方面應該認識到，一個中國原則是處理台灣加入國際組織問題的基本原則，倘若這一原則不能得到確認，兩岸就不可能就台灣加入國際組織問題達成諒解和共識。
其二，依循先兩岸、後國際的路徑。台灣方面要參與國際組織，原則上應該在兩岸經過充分協商並達成具體諒解和方案後才能進行，一意孤行的單方面行動不會被大陸所接受。實踐也證明，台灣當局越過兩岸協商、單方面謀求國際參與的企圖從未成功。這是因為：首先，一些國際組織的章程或組織法明確規定，在接納某一國家的地區成為其觀察員、副會員或准會員時，需要事先經過其所屬主權國家的同意或由其代為申請參與。台灣若以非國家的地區身份申請成為國際組織觀察員，根據國際慣例，必須征得大陸方面的同意或由大陸方面代為申請，否則不能參加。台灣當局即便不同意讓大陸方面代為申請，也必須與大陸積極協商，事先就加入名稱、身份、旗幟、歌曲及具體途徑等各問題進行討論，達成共識之後，再到國際組織辦理申請手續。其次，台灣當局越過大陸的單方面訴求，會給大陸帶來政治壓力，大陸必然向有關國際組織提出抗議，在這種情況下，台灣單方面的推動必會「流產」。事實表明，在台灣加入國際組織問題上，台灣當局採取對抗性做法不但無濟於事，而且會傷害兩岸人民以及相關國際組織的感情。台灣方面必須認識到，在參與國際組織活動的路徑上應堅持「從大陸走向世界」，而非「從世界走向大陸」，期待通過在國際社會四處活動而給大陸施加壓力，進而達到其參與國際組織活動的目的是不現實的。
其三，採取個案處理模式。在台灣參與國際組織活動問題上，儘管台灣方面主張「通例式」解決，大陸方面主張「個案式」處理，但最終被國際組織和兩岸雙方共同接受的操作慣例是個案處理，即對台灣加入國際組織問題採取逐年逐案逐次解決的處理方式。這是因為：其一，每一個國際組織接納新成員的條件和程序都不一樣，台灣方面期望參與的國際組織也情況各異，不存在一個可以普遍適用於台灣參與國際組織活動的固定模式，國際組織的複雜情況決定了大陸在處理該問題時只能依循區別對待的個案處理原則，無必要也無可能提出一個「一攬子」解決問題的方案、時間表和路線圖。其二，目前島內尚存在「台獨」活動，加之島內實行政黨輪替制度，在這種情況下，倘若大陸同意按照「通例式」方案來處理台灣參與國際組織問題，那麼很可能造成台灣廣泛參與國際組織的局面，最終形成「農村包圍城市」，甚至再度進軍聯合國的態勢。對大陸來說，這無異於陷自己於被動，所以大陸一貫堅持個案處理原則，盡可能地避免簡單劃一式處理可能帶來的後遺症，最大限度地防範或減少可能出現的政治風險。就台灣參與2013年ICAO大會而言，當時的操作模式是，台灣參與2013年ICAO大會不能成為此後參與的先例，即時間上不能延伸到2013年以後的ICAO大會，空間上不能涵蓋ICAO之外的其他聯合國專門機構或其他政府間國際組織。因此，台灣先前參與2013年ICAO大會的事實不能成為此次要求參與的根據和理由。
從以上這些「操作慣例」，不難勾勒出台灣參與國際組織活動的可行模式，即台灣必須先行就加入國際組織問題積極與大陸溝通協商，而與大陸積極協商的前提條件是承認「九二共識」，沒有「九二共識」作政治基礎，兩岸就無法協商。兩岸在馬英九時期所形成的這一「操作慣例」不是任何一方強加給對方的，而是雙方在互動中不斷磨合、演化而形成的。既然是「慣例」，那麼蔡當局就必須繼續依此來處理台灣參與國際組織問題，具體到本次ICAO大會，如若蔡當局真心想參與，就必須先接受「九二共識」，否則難以成功。
其實，對於以上「操作慣例」，蔡當局並非不清楚，那麼其為何一反慣例而「單方面硬闖」呢？其原因固然是複雜而多元的，但不排除一點，那就是：蔡主張參與ICAO大會的真實目的並非單純的參會，而是借助被拒絕的結果來營造大陸打壓台灣「國際活動空間」的氛圍，借此激起台灣民眾對大陸的厭惡情緒，從而製造兩岸政治對立。對於這一手法，大陸方面並不陌生，這是李登輝、陳水扁主政時期慣用的手法，倘若蔡當局繼續沿用這一手法，亦屬意料之中。
最後需要強調的一個問題是，兩岸關係和平發展是解決台灣參與國際組織問題的重要背景。什麼時候兩岸關係緩和，什麼時候台灣加入國際組織的可能性就會增大。馬英九時期，台灣和紐西蘭、新加坡之間的FTA協議之所以能夠順利簽署，正是基於兩岸關係和平發展的背景，倘非如此，這些國家不會冒著得罪大陸的風險而貿然與台灣走近。儘管簽署FTA不同於參與國際組織活動，但反映的道理是相同的。在這一意義上說，馬英九時期台灣在參與國際組織問題上所取得的突破其實是兩岸關係和平發展所衍生出來的和平紅利。未來台灣在加入國際組織問題上能否取得突破和進展，仍取決於蔡當局是否承認「九二共識」，以及兩岸關係和平發展的狀況。
【中評社／作者 王英津】(中國人民大學兩岸關係研究中心主任、國發院研究員)
【圖片為資料照】
蔡當局之所以申請參與此次ICAO大會，主要是因為台灣當局曾參與過2013年的ICAO大會。為了看清這一問題的來龍去脈，我們必須將視線拉回到馬英九時期。眾所周知，加入或參與國際組織是台灣拓展「國際活動空間」的三大訴求（拓展「邦交」關係、加入國際組織和從事與「非邦交國」的實質關係）之一。2008年馬英九上台主政後，在加入國際組織問題上進行了策略調整，將過去李登輝、陳水扁時期的「加入聯合國」調整為「加入聯合國專門機構」，強調「有意義的參與」。馬當局在對兩岸關係和國際支持度進行了全面分析和評估後，提出了台灣加入國際組織的路線圖，並就參與名稱、身份、路徑和目標等進行了務實而全面的設計。
由於馬當局認同「九二共識」，積極推動兩岸關係和平發展，因此為兩岸共同協商解決台灣加入國際組織問題創造了良好的政治基礎和輿論氛圍。鑒於李登輝、陳水扁時期對台灣加入國際組織活動採取的「單方面硬闖」策略，以及屢屢敗北的現實，馬當局主張在「九二共識」的政治基礎上，通過與大陸積極、務實地協商來推動台灣參與國際組織問題。所謂「積極」就是主動就台灣參與國際組織問題同大陸進行溝通和協商，而不是繞開或回避大陸；所謂「務實」就是以適當的名義和身份去推動參與國際組織的活動，而不以那些不切實際的名義（如「中華民國」、「中華民國政府」等）。
在上述策略指導下，馬當局在參與國際組織活動方面取得了重大突破，先後取得過個案式參與世界衛生大會（WHA）、國際民航組織（ICAO）大會的資格。經過馬英九主政的八年，兩岸在處理台灣加入國際組織問題上初步形成了「操作慣例」，主要包括以下要點：
其一，堅持一個中國原則。大陸方面認為，只有在堅持一個中國原則的前提下，才可以根據有關國際組織的性質、章程規定和實際情況，以大陸方面同意和接受的某種方式，來處理台灣參與國家組織活動的問題。回顧馬英九時期，兩岸之所以在台灣「國際活動空間」問題上能夠形成一些和平共識和共同遵守的行為規則，根本原因就是有一個中國原則作政治基礎。任何要在國際社會突破一個中國原則的圖謀在過去六十多年來從未成功過，現在也不會成功，將來更不會成功。台灣方面應該認識到，一個中國原則是處理台灣加入國際組織問題的基本原則，倘若這一原則不能得到確認，兩岸就不可能就台灣加入國際組織問題達成諒解和共識。
其二，依循先兩岸、後國際的路徑。台灣方面要參與國際組織，原則上應該在兩岸經過充分協商並達成具體諒解和方案後才能進行，一意孤行的單方面行動不會被大陸所接受。實踐也證明，台灣當局越過兩岸協商、單方面謀求國際參與的企圖從未成功。這是因為：首先，一些國際組織的章程或組織法明確規定，在接納某一國家的地區成為其觀察員、副會員或准會員時，需要事先經過其所屬主權國家的同意或由其代為申請參與。台灣若以非國家的地區身份申請成為國際組織觀察員，根據國際慣例，必須征得大陸方面的同意或由大陸方面代為申請，否則不能參加。台灣當局即便不同意讓大陸方面代為申請，也必須與大陸積極協商，事先就加入名稱、身份、旗幟、歌曲及具體途徑等各問題進行討論，達成共識之後，再到國際組織辦理申請手續。其次，台灣當局越過大陸的單方面訴求，會給大陸帶來政治壓力，大陸必然向有關國際組織提出抗議，在這種情況下，台灣單方面的推動必會「流產」。事實表明，在台灣加入國際組織問題上，台灣當局採取對抗性做法不但無濟於事，而且會傷害兩岸人民以及相關國際組織的感情。台灣方面必須認識到，在參與國際組織活動的路徑上應堅持「從大陸走向世界」，而非「從世界走向大陸」，期待通過在國際社會四處活動而給大陸施加壓力，進而達到其參與國際組織活動的目的是不現實的。
其三，採取個案處理模式。在台灣參與國際組織活動問題上，儘管台灣方面主張「通例式」解決，大陸方面主張「個案式」處理，但最終被國際組織和兩岸雙方共同接受的操作慣例是個案處理，即對台灣加入國際組織問題採取逐年逐案逐次解決的處理方式。這是因為：其一，每一個國際組織接納新成員的條件和程序都不一樣，台灣方面期望參與的國際組織也情況各異，不存在一個可以普遍適用於台灣參與國際組織活動的固定模式，國際組織的複雜情況決定了大陸在處理該問題時只能依循區別對待的個案處理原則，無必要也無可能提出一個「一攬子」解決問題的方案、時間表和路線圖。其二，目前島內尚存在「台獨」活動，加之島內實行政黨輪替制度，在這種情況下，倘若大陸同意按照「通例式」方案來處理台灣參與國際組織問題，那麼很可能造成台灣廣泛參與國際組織的局面，最終形成「農村包圍城市」，甚至再度進軍聯合國的態勢。對大陸來說，這無異於陷自己於被動，所以大陸一貫堅持個案處理原則，盡可能地避免簡單劃一式處理可能帶來的後遺症，最大限度地防範或減少可能出現的政治風險。就台灣參與2013年ICAO大會而言，當時的操作模式是，台灣參與2013年ICAO大會不能成為此後參與的先例，即時間上不能延伸到2013年以後的ICAO大會，空間上不能涵蓋ICAO之外的其他聯合國專門機構或其他政府間國際組織。因此，台灣先前參與2013年ICAO大會的事實不能成為此次要求參與的根據和理由。
從以上這些「操作慣例」，不難勾勒出台灣參與國際組織活動的可行模式，即台灣必須先行就加入國際組織問題積極與大陸溝通協商，而與大陸積極協商的前提條件是承認「九二共識」，沒有「九二共識」作政治基礎，兩岸就無法協商。兩岸在馬英九時期所形成的這一「操作慣例」不是任何一方強加給對方的，而是雙方在互動中不斷磨合、演化而形成的。既然是「慣例」，那麼蔡當局就必須繼續依此來處理台灣參與國際組織問題，具體到本次ICAO大會，如若蔡當局真心想參與，就必須先接受「九二共識」，否則難以成功。
其實，對於以上「操作慣例」，蔡當局並非不清楚，那麼其為何一反慣例而「單方面硬闖」呢？其原因固然是複雜而多元的，但不排除一點，那就是：蔡主張參與ICAO大會的真實目的並非單純的參會，而是借助被拒絕的結果來營造大陸打壓台灣「國際活動空間」的氛圍，借此激起台灣民眾對大陸的厭惡情緒，從而製造兩岸政治對立。對於這一手法，大陸方面並不陌生，這是李登輝、陳水扁主政時期慣用的手法，倘若蔡當局繼續沿用這一手法，亦屬意料之中。
最後需要強調的一個問題是，兩岸關係和平發展是解決台灣參與國際組織問題的重要背景。什麼時候兩岸關係緩和，什麼時候台灣加入國際組織的可能性就會增大。馬英九時期，台灣和紐西蘭、新加坡之間的FTA協議之所以能夠順利簽署，正是基於兩岸關係和平發展的背景，倘非如此，這些國家不會冒著得罪大陸的風險而貿然與台灣走近。儘管簽署FTA不同於參與國際組織活動，但反映的道理是相同的。在這一意義上說，馬英九時期台灣在參與國際組織問題上所取得的突破其實是兩岸關係和平發展所衍生出來的和平紅利。未來台灣在加入國際組織問題上能否取得突破和進展，仍取決於蔡當局是否承認「九二共識」，以及兩岸關係和平發展的狀況。
【中評社／作者 王英津】(中國人民大學兩岸關係研究中心主任、國發院研究員)
【圖片為資料照】
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