亞太經濟整合與競爭
對台灣的挑戰與對策

2012-12-06 1933

「亞太經濟整合與競爭及台灣的對策」研討會國策研究院主辦2012年11月23日亞太經濟整合與競爭對台灣

「亞太經濟整合與競爭及台灣的對策」研討會

國策研究院主辦 2012年11月23日

亞太經濟整合與競爭對台灣的挑戰與對策

童振源特聘教授國立政治大學國家發展研究所

壹、背景說明

世界貿易組織（WTO）的杜哈貿易談判回合在2008年7月正式破局，但是區域經濟整合協定（EIA）卻持續加速發展。世界各國在1999年向WTO登記生效的EIA有155項，2007年增加到199項，2012年初已經高達319項。民進黨執政時平均每年生效5.5項EIA，在馬英九總統執政四年期間每年生效30項EIA。區域經濟整合體制的發展速度實在非常驚人。

1999年時，東亞地區生效的EIA共有24項，2007年時增加到70項，2011年7月已經增加到98項。民進黨執政時平均每年生效5.8項EIA，馬總統執政時平均每年生效9.3項EIA。特別是，台灣的主要經濟競爭對手韓國已經簽署九個FTA，包括與東協、印度、歐盟、美國、新加坡、秘魯、智利、歐洲自由貿易聯盟及哥倫比亞的FTA，同時正在與八個經濟體洽談FTA，包括在今年5月2日啟動與中國的FTA談判。

面對區域經濟整合體制的快速發展，台灣卻因為中國的政治阻撓，而被排除在這一波的東亞經濟整合體制之外。截至2012年底，台灣只有與巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多及宏都拉斯簽訂FTA。然而，這些國家與台灣的貿易金額在2010年只占台灣貿易總額的0.2%，對台灣經濟的整體福祉沒有太大幫助。

兩岸在2010年6月29日簽署ECFA，但是ECFA並不是一個FTA，只是一個架構協議，主要的內容包括早期收穫項目及後續四項議題談判的意願，其成效非常有限。在早期收穫項目方面，中國開放539項貨品項目與11項服務項目，台灣開放269項貨品項目與9項服務項目，占全部11,016項貨品的比例只有2.4%。

ECFA後續四項議題談判包括貨品貿易、服務貿易、投資與爭端解決爭議，但是都沒有設定談判時程。海基會與海協會在今（2012）年8月9日簽署投資保障協定之後，兩岸政府紛紛表示年底前應該可以簽署服務貿易協定。

貳、問題所在

一、馬政府沒有解決台灣參與區域經濟整合體制的困境

馬政府希望透過兩岸簽署ECFA打開台灣參與區域經濟整合體制的大門，但是至今並沒有顯著化解台灣參與的困境。過去四年，除了ECFA之外，台灣沒有與任何國家簽署FTA。目前，東亞地區的各種經濟整合協定談判飛速展開，但除了正在與新加坡與中國談判FTA之外，台灣沒有與其他國家在進行FTA的談判。

今年七月，經濟部提出經濟合作協議策略藍圖（ECA Roadmap），將採取「同時推動、多元接觸、逐一協商」策略。經濟部表示，台灣將先完成兩岸經濟協議（ECFA）後續四項協議，並與新加坡、紐西蘭進行經濟合作協議（ECA）談判；美、日、歐盟及東協則採「堆積木」策略，針對個別協議進行談判；最後則是在2020年加入跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定（TPP）。

馬總統連任後，他表示台灣將以八年加入TPP為目標，而且強調這是台灣攸關生死之戰。然而，八年加入TPP的期望已經超出馬總統的任期，馬政府至今仍沒有採取具體動作，向TPP既有會員國正式表明願意參與協商，也沒有提出完整的規劃，馬總統的期許仍然是政治口號大於實質意義。

馬總統指出，台灣先與新加坡及紐西蘭先簽署FTA，希望台灣在八年後便可以加入TPP。事實上，台灣與新加坡及紐西蘭的貿易僅占台灣的貿易總額的3.8%，與台灣要加入TPP的困難度是無法類比的。所以，美國政府便公開提醒，台灣欲加入TPP，必須達到高標準的自由化程度，包括貿易、智慧財產權、服務業、投資、勞工與環境等方面，並要求台灣要有決心確實遵守高標準的自由貿易協定。

二、ECFA的實施成效有限

1、ECFA對台灣出口競爭力幫助相當有限

ECFA只是一個架構協議，主要只有早期收穫計畫的效益。ECFA貨品貿易早期收穫計畫從去（2011）年1月1日開始實施降稅。在中國給予台灣539項早收清單的農工產品當中，去年早收清單關稅降為零的產品僅76項（占早收清單項目的14.1%），自今年1月1日起ECFA第二波關稅調降後，早收清單中有94.5%的貨品享有零關稅待遇，其餘項目的關稅於明（2013）年降為零。

根據中國海關統計，2011年台灣對中國出口總額為1,249.0億美元，成長8%；早收清單內貨品之出口額為198.5億美元，成長9.9%。2012年1-9月，台灣對中國出口總額為954.6億美元，成長1.4%；早收清單內貨品之出口額為149.6億美元，減少2.0%。根據台灣海關統計，2011年中國對台灣出口總額為433.8億美元，成長21.3%；早收清單內貨品之出口額為50.4億美元，成長28.1%。2012年1-9月，中國對台灣出口總額為307.9億美元，減少8.4%；早收清單內貨品之出口額為35.7億美元，減少5.1%。（見表1）

根據總體貿易資料，ECFA並沒有明顯強化台灣對中國出口的競爭力。以各國在中國進口市場的市占率判斷各國對中國出口的競爭力。從2000到2002年，台灣的市占率從11.3%增加到12.9%，2003年以後每年逐漸下滑，至2010年只剩下8.3%。去（2011）年初開始實施ECFA早收清單計畫之後，去年上半年台灣的市占率反而下跌到7.4%，下半年的市占率進一步下跌到7.2%，今（2012）年上半年再下跌到6.6%，是1993年以來的最低值。除了日本之外，台灣下降幅度是最嚴重，而且台灣與其他國家的落差相當顯著。很顯然，ECFA並沒有改變台灣對中國出口競爭力下降的趨勢。（見圖1）

2、ECFA對台灣吸引國際投資的助益有限

如果觀察包括直接投資（對外直接投資及來台直接投資）與證券投資（資產與負債）的國際資金流動，台灣的國際競爭優勢正在快速流失。1990年代，台灣的淨國際投資（淨直接投資加上淨證券投資）平均每年為負19.8億美元。2000-2007年民進黨執政時期，台灣的淨國際投資平均每年為負132.3億美元。2008-2011年馬總統執政期間，台灣的淨國際投資平均每年為負276.7億美元，是歷年來資金外流最嚴重的時期。從2008年至2011年，台灣資金外流每年分別為171億美元、134億美元、297億美元及504億美元。2011年的資金外流金額是歷年來最嚴重的一年。（見表2）

再看看國際比較，根據聯合國《世界投資報告》，2000-2007年台灣吸引外資占全世界比重為0.3%，在亞洲地區領先澳門、印尼與越南。然而，台灣吸引外資占世界比重從2008年逐年下降，到2011年已經為負0.1%，2008-2011年台灣吸引外資平均占世界比重僅為0.2%。各國同樣遭受到國際金融危機衝擊，台灣在2008-2011年吸引外資的比重居東亞四小龍之末，香港的比重為4.6%、新加坡2.6%、韓國0.5%，甚至比泰國（0.6%）、印尼（0.8%）與越南（0.6%）都低很多，更不要說中國（7.6%）。（見表3）

3、ECFA對台灣促進國內投資的助益有限

ECFA生效之後，台灣的國內投資動能持續下降，包括存貸差再創歷史新高，實質投資率可能再創歷史新低。1980年代，台灣的實質投資率為22.4%，閒置資金（存貸差）平均每年為8,850億台幣，占固定資本形成的比重為0.9%；1990年代，台灣的實質投資率為28.0%，閒置資金平均每年為25,762億台幣，占固定資本形成的比重為1.2%。民進黨執政八年台灣的實質投資率為23.7%，閒置資金平均每年為70,182億台幣，占固定資本形成的比重為2.7%。馬總統執政四年期間，台灣的實質投資率年平均為17.7%，閒置資金平均每年為106,848億台幣，占固定資本形成的比重為4.4%。

以年度而言，2008年的實質投資率為18.4%，2009年衰退到16.6%，是1981年來最低紀錄，2010年恢復到18.6%，2011年再衰退到17.2%，是僅次於2009年的歷史第二低紀錄。主計處預測，今（2012）年的實質投資率只有16.5%，可能再創歷史新低；相對的，今年六月的存貸差為115,148億台幣，再創歷史新高，存貸差占固定資本形成的比重為4.6%，為歷史第二高。（見表4）

4、ECFA對台灣參與東亞經濟整合體制助益有限

在參與東亞經濟整合體制方面，ECFA簽訂後，台灣至今仍沒有與任何一個東亞國家簽署FTA，也沒有啟動與台灣主要貿易夥伴美國、日本與歐盟協商FTA。根據2010年的統計數據，台灣對中美洲五國免關稅出口的金額占台灣出口總額的0.2%，ECFA早收計畫項目占台灣出口總額的6.7%。如果ECFA早收計畫完全實施，台灣出口可以享有免關稅待遇的比重合計為6.9%。相對於東亞地區很多國家，特別是韓國，台灣產品能享有雙邊自由貿易的比重相當有限。

兩岸在2010年6月29日簽署ECFA應該有助於台灣與新加坡展開FTA談判，同時與紐西蘭展開簽署FTA可行性評估的共同研究。然而，新加坡與台灣的貿易僅佔台灣對外貿易總額的3.6%，紐西蘭與台灣的貿易更僅僅佔台灣對外貿易總額的0.2%。也就是說，即使台灣與這兩個國家談成FTA，對台灣整體的經濟成長貢獻相當有限，對台灣要成為東亞經濟平台的幫助更加有限。

參、對台灣的挑戰與機會

一、韓國對台灣的競爭壓力嚴峻

台灣的主要經濟競爭對手韓國已經簽署9個FTA，包括與東協、印度、歐盟、美國、新加坡、秘魯、智利、歐洲自由貿易聯盟及哥倫比亞的FTA，同時正在與八個經濟體洽談FTA，包括在今年5月2日啟動與中國的FTA談判。中日韓三國已在今年11月20日啟動三國FTA談判。韓國正迅速邁向東亞自由貿易中心、東亞經濟平台的國家目標，韓國與美國談判FTA只花了15個月，與歐盟談判FTA花了27個月。

面對韓國的發展，台灣的國際競爭優勢流失的壓力相當嚴重，台灣要成為東亞經濟平台的機會更加困難。根據國貿局的資料，韓國與歐盟的FTA及韓國與美國FTA對台灣出口衝擊高達五千億台幣，占台灣出口的6.2%。如果中日韓三國達成FTA協議，韓國免關稅的出口金額將占韓國出口總額的71.7%，台灣90%的出口將受到韓國FTA的衝擊。根據經濟部的評估，中日韓自由貿易區將使台灣出口將減少0.76-1.17%（680-1,050億新台幣），實質GDP減少1.155%（1,300億新台幣），總產值減少4,600億新台幣。

二、中國的政治障礙仍影響其他國家與台灣談判

兩岸簽署ECFA並沒有化解台灣參與東亞經濟整合體制的中國政治障礙。很多國家仍面臨中國的政治壓力而不願意與台灣談判FTA，而且台灣的主要貿易夥伴包括美國、日本與歐盟都沒有與中國簽署FTA，他們要先於中國與台灣談判FTA恐怕困難度相當高。如果台灣僅與新加坡或紐西蘭簽署FTA，對台灣經濟的效益相當有限。

此外，有些東南亞國家仍憚於中國的政治壓力而不願與台灣進行FTA的談判，或者希望台灣能夠對他們經濟讓利。中國在ECFA明顯對台灣進行經濟讓利，但是東南亞國家沒有理由對台灣經濟讓利，甚至反過來要求台灣對他們經濟讓利。兩岸在2010年簽署ECFA之後不久，一位東南亞國家的駐台代表便向筆者表達，他們仍面臨中國的壓力，擔心與台灣談判曠日廢時、獲益不大，卻要承擔中國的政治壓力。因此，他希望台灣願意對該國經濟讓利，他比較可以說服該國承擔中國政治壓力的風險。

此外，一位澳洲駐台資深官員在今年中告訴筆者，目前該國沒有打算與台灣談判FTA，該國會先與中國談判FTA，以免遭受中國的政治壓力。而且，這位官員表示，他沒有看到台灣推動貿易自由化決心，不確定台灣是否真的願意推動台澳FTA，所以不會將台灣放在優先談判FTA的名單。同樣的，一位非洲大國的駐台副代表在今年中也告訴筆者，他們明顯有中國的政治壓力而不願意與台灣談判FTA。

三、馬政府缺乏政治決心推動經濟自由化

台灣政府並沒有展現推動經濟自由化的政治決心，使得台灣與其他國家談判FTA的速度相當緩慢。馬總統信誓旦旦希望八年內加入TPP，但是至今仍沒有表達參與談判的意願。FTA不是政治協議或架構協議，必須要有推動經濟開放的政治決心，而且不僅要開放貨品貿易，也要開放服務貿易、投資及其他領域。然而，馬政府仍受國內保護主義的牽絆。

例如，馬政府至今仍不願以WTO最惠國待遇對待中國，開放大部分目前仍片面管制從中國進口的2,126項商品。其次，去年中，新加坡駐台資深官員告訴筆者，台灣政府只想簽署架構協議，並沒有真正推動經濟自由化的決心。相對的，東協與韓國談判時，韓國的態度非常果決而迅速，幾乎完全接受東協對於雙方簽署FTA內容的要求。

四、台灣的國內共識建構非常不足

目前台灣與新加坡及中國的FTA談判速度非常緩慢，顯示台灣尚未完成整合內部共識與產業利益。例如，在兩岸貨品貿易協定的談判方面，台灣政府至今只有在今年6月底召集170位業者就ECFA後續降稅需求進行交流與討論，卻沒有與業界進行全面性溝通，凸顯台灣內部共識與利益整合相當不足。更何況，馬政府說在今年底希望簽署兩岸服務貿易協定，但是至今沒有看到政府提出兩岸服務貿易協定的藍圖，也沒有看到政府建立國內共識與進行利益整合。

五、中國要求兩岸經濟交流必須平等互惠

在五年前的中共十七大政治報告中，中共強調凡是對「台灣人民」、「維護臺海和平」、「促進和平統一」有利的事情都會去推動；但在十八大政治報告當中，中共卻說凡是對「兩岸人民」有利的事情都會努力推動。這些文字的調整明顯反映在中國商務部長陳德銘在十八大記者會上的發言，他希望台灣已對其他國家開放的產品，應該適用最惠國待遇原則對中國開放，以體現平等的原則。然而，上述台灣政府與170位業者就ECFA後續降稅需求進行交流與討論，似乎顯示馬政府還期待中國會對台灣再次讓利，而不是平等互惠的開放。

肆、政策建議

一、調整台灣的全球經濟整合戰略

面對區域經濟快速整合的強大競爭壓力，台灣應該以「平衡與多軌並進」原則化解中國障礙的因素、避免受制於中國的政治企圖，達成台灣促成全球貿易自由化與參與東亞經濟整合體制的國家目標。台灣應將珍貴的談判資源集中在中國與美國，優先與他們同時簽署FTA，以突破中國政治障礙與極大化台灣的經濟利益；第二優先再與日本、歐盟、東南亞及香港協商FTA。具體的戰略說明如下：

1、在多邊層面：

●積極推動WTO與APEC等多邊自由貿易體制的建立，主動提出各項國際貿易自由化與經濟整合協定的議程、積極推動各項貿易與投資自由化與合作的措施。

2、在雙邊層面：

●優先同時完成兩岸與台美經濟整合協定。

●第二優先目標為日本、香港、東南亞、歐盟。

●第三優先目標為印度、澳洲、紐西蘭、中南美洲、加拿大與俄羅斯。

●台灣與美、日、歐簽訂戰略經濟伙伴協定，包括經濟互惠、綜合功能議題合作與政策合作。

●台灣應對東南亞國協先片面讓步，爭取雙邊互惠經濟整合協定。

●在雙邊協商過程當中，台灣的名稱可彈性、作法應務實、管道要多元、議題分階段。

3、在單邊層面：

●積極改善台灣的投資環境與推動台灣經濟體制自由化，包括兩岸經貿關係的自由化與正常化，以提升台灣的國際經濟競爭力。

二、調整台灣的全球經濟整合策略

要順利完成雙邊FTA談判，政府必須要有決心推動經濟自由化與建立朝野共識，充分評估利弊與建構完整配套措施，積極整合產業利益與促進經濟結構調整，最關鍵的是協助全民就業升級。具體的策略說明如下：

1、成立「國家競爭力強化委員會」

●在總統府之下成立「國家競爭力強化委員會」，邀請朝野領袖、產業、勞工及學者專家參與，建構完整的全球經濟整合戰略。

2、做好推動經濟整合協定的完善規劃：

●針對全國生產資源、產業發展與國土進行完善規劃，以配合台灣的全球經濟整合戰略。

●提出詳細而完整的各項經濟整合協定效應評估與談判規劃。

●規劃完整的產業轉型策略與協助措施，例如設置產業轉型基金與貿易受害補助方式。

●規劃勞動力轉型與競爭力提升措施，例如全面補助職業訓練與在職進修學位。

3、遵守經濟整合協定的談判原則：

●透過與產業界、勞工與大眾充分溝通，凝聚國內共識。

●透過協商透明化與國會監督協商，化解朝野對抗與社會疑慮。

●經由公民投票同意重要的經濟整合協定（例如，兩岸貨品自由貿易協議與服務自由貿易協議），增加台灣的協商籌碼與降低台灣的社會衝突。

三、兩岸後續貿易談判需要審慎規劃

ECFA是否能發揮顯著成效端視後續的四項協議談判進程而定。兩岸要達成貨品貿易與服務貿易協議，便要有充分自由化的決心，才能帶來真正的效益。截至今年6月24日止，准許進口之中國農工產品已達8,889項，占全部貨品總數11,015項之80.7%，其中農產品計1,455項（占農產品2,348項之62.0%），工業產品計7,434項（占工業產品8,667項之85.8%）。尚未開放進口之中國物品項目共計2,126項，包括農產品893項，及工業產品1,233項，占全部貨品之19.3%。在ECFA早收計畫當中，台灣只有開放269項中國產品免關稅。如果以90%的產品項目為貨品貿易協定的自由化目標，尚有9,645項產品需要完全自由化。

此外，台灣服務業占GDP比重大約70%，雇用勞動力大約占全部就業人口的58%，服務業領域的開放對台灣經濟的競爭力相當重要。中國在十二五規劃當中希望全力擴張服務業，在五年內從占GDP的43%增加到47%。台灣應該透過兩岸服務貿易協定的簽署，讓台商掌握這龐大的商機。但要切記，馬政府絕對不要著眼於短期的政治便利，而要求中國對台灣片面開放更多服務貿易，因為這將成為中國拒絕更大幅度開放服務貿易的合理藉口。

以東協與中國的《服務貿易協定》為例，中國在建築、環保、運輸、體育和商務等五個服務部門的26個分部門向東協會員國做出新的市場開放承諾；東協會員國在金融、電信、教育、旅遊、建築、醫療等行業向中國做出市場開放承諾。在韓國與美國的自由貿易協定當中，雙方協議開放跨境服務、金融服務、電信服務、電子商務等領域，開放規模更是龐大。

世界貿易組織針對第一種模式（跨國界服務）與第三種模式（商業據點呈現）服務業自由化的承諾進行量化評估，EIA確實提供比《服務貿易總協定》（GATS）更多服務貿易自由化進展。在第一種模式服務貿易自由化的承諾方面，已開發國家的自由化程度超出開發中國家大約20個百分點，而且中國是自由化程度擴大比較保守的國家，EIA與GATS的服務貿易自由化承諾差距只有4.2%，其他國家的差距大致都在20%以上。在第三種模式服務貿易自由化的承諾方面，已開發國家的自由化程度超出開發中國家將近30個百分點。雖然中國在這部分的自由化程度較高，但仍落後已開發國家20個百分點左右。（見表5）

再以韓國與美國的自由貿易協定為例，韓國服務貿易自由化程度從GATS的48.8%擴大到EIA的67.0%，而美國也相應從55.4%擴大到68.0%。這顯示兩個國家都非常積極推動服務貿易自由化。再以韓國與新加坡自由貿易協定為例，韓國的服務貿易自由化程度從48.8%擴大到58.4%，新加坡從37.6%擴大到71.0%。相較之下，在中國與新加坡的自由貿易協定當中，中國的服務貿易自由化程度從39.3%非常微幅擴大到40.1%，新加坡則從37.6%擴大到44.1%。很明顯的，中國願意擴大服務貿易自由化的程度相當有限，而韓國與新加坡都積極擴大服務貿易自由化。台灣應該效法韓國與新加坡，積極擴大服務貿易自由化程度，並且要求中國簽署自由化程度較高的服務貿易協定。（見表6）

再以主要服務業部門而言，中國的服務貿易自由化程度普遍並不高，特別是，快遞、教育、健康與社會服務部門都不到20%。與美國、歐盟、日本、韓國的服務貿易自由化程度相比，中國落後先進國家10%以上的服務貿易自由化程度的服務業包括電腦、郵遞、電信、配送、教育、觀光、娛樂、海運、輔助運輸等部門。以台灣與這些先進國家經濟體質相類似的情況下，台灣未來應該要求中國盡量開放這幾個領域，以便發揮台灣的服務業優勢。台灣不應該急於求成與中國簽署服務貿易協議，而錯失台灣利用服務業優勢在中國拓展市場的機會。（見表7）