亞太經濟整合與兩岸經貿關係

2014-01-30 2118

壹、亞太經濟整合趨勢世界貿易組織（WTO）的杜哈貿易談判回合在2008年7月正式破局，但是區域經濟整

壹、亞太經濟整合趨勢

世界貿易組織（WTO）的杜哈貿易談判回合在2008年7月正式破局，但是區域經濟整合協定（EIA）卻持續加速發展。所謂EIA包括各種經濟整合協定的名稱，例如自由貿易協定（FTA）、區域貿易協定、經濟夥伴關係、優惠貿易協定等等。世界各國在1999年向WTO登記生效的EIA有155項，2007年增加到199項，2013年7月底已經高達379項。民進黨執政時平均每年生效5.5項EIA，在馬英九總統執政五年期間每年生效36項EIA。區域經濟整合體制的發展速度實在非常驚人。

亞洲地區的經濟整合從1990年代初期有一波發展的動力，總共生效的EIA從5項增加到2001年的28項。從2001年以後，亞洲各國包括日本、大陸與韓國都加速推動協商EIA，建議協商或正在協商的EIA數量從2001年的10項蓬勃發展到2012年底的106項，生效的協定數量從2001年的28項增加到2012年的103項。(見圖1)

以亞洲經濟整合協定簽署的速度而言，民進黨執政時平均每年生效5.8項EIA，馬總統執政時平均每年生效9.3項EIA。特別是，台灣的主要經濟競爭對手韓國已經簽署九個 FTA，包括與東協、印度、歐盟、美國、新加坡、秘魯、智利、歐洲自由貿易聯盟及哥倫比亞的FTA，同時正在與八個經濟體洽談FTA，包括在2012年5月啟動韓國與大陸的FTA談判及今（2013）年3月啟動中日韓三邊的FTA談判。

此外，亞太各國均積極參與區域全面經濟夥伴關係（RCEP）或跨太平洋戰略經濟夥伴關係（TPP）的協商。目前參與RCEP談判的國家共有16個，包括東協十國、大陸、日本、韓國、澳洲、紐西蘭及印度，也就是東協加六，這些經濟體占世界貿易總額的27.7%，世界GDP比重的28.4%。目前參與TPP談判的國家共有12個，包括汶萊、智利、紐西蘭、新加坡等發起國在2005年6月成立，美國、澳洲、祕魯、越南在2008年加入談判，馬來西亞、墨西哥、加拿大及日本都相繼加入談判，這些經濟體占世界貿易總額的25.3%，世界GDP比重的37.8%。

面對區域經濟整合體制的快速發展，台灣卻因為大陸的政治阻撓，而被排除在這一波的東亞經濟整合體制之外。截至2012年底，台灣只有與巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多及宏都拉斯簽訂FTA。然而，這些國家與台灣的貿易金額在2010年只占台灣貿易總額的0.2%，對台灣經濟的整體福祉沒有太大幫助。因此，馬英九總統在2008年上台後便倡議兩岸先簽署經濟合作協議，進而取得大陸的善意讓台灣與其他國家簽署FTA，以突破台灣在東亞經濟整合體制被孤立的困境。

經過將近一年半的談判，兩岸在2010年6月29日簽署經濟合作架構協議（ECFA），但是ECFA並不是一個實質經濟整合協議，只是一個架構協議，主要的內容包括早期收穫項目及後續四項議題談判的意願。在早期收穫項目方面，大陸開放539項貨品項目與11項服務項目，台灣開放267項貨品項目與9項服務項目，占全部11,016項貨品的比例只有2.4%。今（2013）年六月底，兩岸簽署服務貿易協議，但至今仍引發台灣內部很大爭議，台灣立法院尚未通過該項協議。

以下將檢討ECFA的成效，進而分析兩岸服務貿易協議的內容，最後則是結論。

貳、兩岸經濟合作架構協議成效檢討

馬英九總統執政以來，兩岸經濟交流持續加溫。去（2012）年，大陸觀光客來台人數突破兩百萬，對台灣帶來不小的經濟利益；大陸對台灣投資超過三億，展現陸資的爆發力。然而，兩岸經濟交流仍沒有改變資源（包括人才、資金、技術）不對稱流動的趨勢；ECFA生效至今將近三年，總體成效依然不彰。

馬總統上任後，大陸立即同意開放觀光客來台，從2008年的9萬人增加到2009年60萬人，2010年與2011年都突破百萬人，2012年陸客幾乎倍增突破200萬。根據台灣觀光局的調查，陸客在台旅遊的日均消費僅次於日本觀光客，而且每人每日購物費用為159.9美元，是日客的兩倍，為台灣疲弱的內需注入大量消費將近1,000億台幣。

再者，2009年馬政府大幅度開放陸資投資台灣的項目。然而，2009-2011年累計陸資來台只有1.7億美金，陸資來台仍處於摸索階段。馬總統連任後，2012年陸資來台金額達到3.3億美金。不過，過去四年陸資來台的金額仍相當侷限，累計到今（2013）年6月只有7.2億美元。

相較之下，台商對大陸投資的核准金額從2008年便突破100億美元，除了2009年受全球金融危機的衝擊而減少到71億美元之外，2010-2012年每年均超過百億美元。今（2013）年上半年台商對大陸投資金額47.2億美元，累計1,296億美元，遠超過陸資來台的金額。

過去五年馬總統最引以為豪的兩岸關係政績便是ECFA。然而，ECFA只是一個架構協議，其成效相當有限。2011年台灣對大陸出口總體增長8.0％，ECFA早收清單項目產品出口增長9.9％，僅略微比前者好。去（2012）年，台灣對大陸出口總體增長5.8％，但是早收清單項目卻僅增長2.3％；今（2013）年上半年台灣對大陸出口總體增長36.8％，可是早收清單項目卻僅增長13.3％。這三年的出口數據都沒有顯現ECFA成效。（見表1）

從台灣的出口成長率來看，兩岸ECFA早收計畫在2011年初生效之後，台灣對大陸出口並沒有明顯比台灣對其他國家出口成長要快，甚至要比台灣對東協六國的成長率要慢很多。2007-2009年，台灣對大陸與東協的出口成長率大致差不多。2010年，大陸與東協FTA生效之後，台灣對大陸與東協的出口成長率分別為37.1%與37.2%，遠快於台灣對美國、日本與歐洲的成長率，顯然台灣對大陸出口沒有受到當年中國與東協FTA生效的影響。2011年，兩岸ECFA已經生效，台灣與東協並沒有類似協定，但是台灣對大陸出口成長率反而落後台灣對東協出口成長率更多；台灣對大陸出口成長率為8.1%，台灣對東協六國的出口成長率為22.7%。2012年，台灣對大陸出口衰退4.4%，但是台灣對東協的出口成長率仍成長9.8%。

再從台灣的出口比重來看，台灣對大陸出口占台灣全部出口的比重在2010年達到41.8%的高峰，但是ECFA生效之後，2011年的比重反而下跌到40.2%，2012年再下跌到39.4%。相對的，台灣對東協出口占台灣全部出口的比重卻從2009年的14.8%持續上升到2010年的15.1%、2011年的16.5%及2012年的18.5%。台灣經濟部表示，這樣的結果顯示台灣政府分散市場的努力已有成效。然而，在2010年4月25日與民進黨蔡英文主席辯論時，馬英九總統正是以東協與大陸自由貿易區會對台灣對大陸出口競爭力造成負面影響而強調兩岸必須盡快簽署ECFA；而且，馬總統在2010年7月1日的記者會也強調ECFA會提升台灣對大陸出口的競爭力。這顯示經濟部的說法與馬總統的說法是矛盾的，應該是卸責的藉口。（見表2）

根據總體貿易資料，ECFA並沒有明顯強化台灣對中國出口的競爭力。以各國在大陸進口市場的市占率判斷各國對大陸出口的競爭力。從2000到2002年，台灣的市占率從11.3%增加到12.9%，2003年以後每年逐漸下滑，至2010年只剩下8.3%。2011年初開始實施ECFA早收清單計畫之後，2011年上半年台灣的市占率反而下跌到7.4%，下半年的市占率進一步下跌到7.2%， 2012年上半年再下跌到6.6%，是1993年以來的最低值。除了日本之外，台灣下降幅度是最嚴重，而且台灣與其他國家的落差相當顯著。很顯然，ECFA並沒有改變台灣對大陸出口競爭力下降的趨勢。（見圖2）

其次，馬總統預期ECFA能吸引更多外資，中經院評估台灣簽署ECFA後的七年可能增加的FDI流入規模將達89億美元，但是過去五年台灣吸引的實際

外資金額持續維持低谷。馬總統上台後，2008年台灣吸引的實際外資金額衰退50.8%為66.9億美元，2009年衰退32.3%為44.3億美元，即使2010年世界金融危機已經平息，仍衰退30.1%到31.6億美元，幾乎只有2001-2007年每年平均56.5億美元的一半。2011年外商投資成長37.7%到43.6億美元，仍維持在相當低檔的金額。2012年外商投資再度陷入衰退，幅度為3.1%，外商投資金額只有42.2億美元。今（2013）年上半年的金額12.6億美元，比去年同期成長18.3％。（見表3）

再看看國際比較，根據聯合國《世界投資報告》，2000-2007年台灣吸引外資占全世界比重為0.3%，在亞洲地區領先澳門、印尼與越南。然而，台灣吸引外資占世界比重從2008年逐年下降，到2011年已經為負0.1%，台灣吸引外資金額竟是全世界倒數第二。2008-2011年台灣吸引外資平均占世界比重僅為0.2%。各國同樣遭受到國際金融危機衝擊，台灣在2008-2011年吸引外資的比重居東亞四小龍之末，香港的比重為4.6%、新加坡2.6%、韓國0.5%，甚至比泰國（0.6%）、印尼（0.8%）與越南（0.6%）都低很多，更不要說大陸（7.6%）。（見表4）

如果觀察包括直接投資（對外直接投資及來台直接投資）與證券投資（資產與負債）的國際資金流動，台灣的國際競爭優勢正在快速流失。1990年代，台灣的淨國際投資（淨直接投資加上淨證券投資）平均每年為負19.8億美元。

陳水扁總統執政八年期間為負132.3億美元，馬總統執政的五年期間為負352.9億美元，是陳總統時期的2.6倍。從2008年至2012年，台灣資金外流每年分別為171億美元、134億美元、297億美元、504億美元與523億美元。2012年的資金外流金額是歷年來最嚴重的一年。（見表5）

ECFA確實對台灣與其他國家談判經濟整合協定有些幫助，但沒有根本改善台灣的國際孤立處境。台灣在今（2013）年7月與紐西蘭簽署經濟合作協定，也即將與新加坡簽署經濟合作協定，但這兩個國家僅占台灣貿易總量分別為0.2％與3.6％，對台灣的助益有限。台灣至今沒有與主要貿易夥伴美國、日本、歐盟展開FTA談判，也無法參與TPP或RCEP的協商。

馬英九政府寄望兩岸簽署服務貿易與商品貿易協議，以強化台灣的國際競爭力，並且改善台灣的國際孤立困境。兩岸在今（2013）年6月簽署服務貿易協議，接下來便分析這項協議的內容與效益。

參、兩岸服務貿易協議

兩岸服務貿易協議應該會讓台灣部分產業感到高興，但對台灣整體經濟不會有顯著的幫助。大陸仍對台灣讓利，但以「據點呈現」的開放模式為主，未來台灣的人才與資金會繼續流向大陸。相對的，台灣沒有完整開放的戰略與策略規劃，只希望大陸多對台灣片面開放，以滿足部分產業利益的需求，也沒有適當的開放配套作法，導致台灣部分產業的弱勢族群面臨生存壓力。

中華經濟研究院在今（2013）年7月公布的評估報告指出，兩岸服務貿易協議對台灣總體經濟、服務貿易、服務產業及就業的影響，「均為正面效益，但效益幅度不甚顯著」，僅為台灣GDP增加0.025~0.034%，因為「兩岸目前相互開放之程度仍相對有限，特別是我國對中國大陸的開放程度，仍有相當多部門尚未給予等同於外資之待遇」。

不過，整份評估報告在方法上有很大的侷限。中經院採用多國貿易分析模型（GTAP Model）評估自由化效益，但是該模型資料庫沒有服務業貿易數據及跨國投資數據，以GTAP模型來評估服務貿易自由化的效益存在很大限制。所以，中經院試圖採用其他方法取得相關數據，以符合該模型的需求，但卻未必能突破該模型的限制。而且，這項報告沒有評估經濟安全、經濟轉型成本及國際談判的外溢效應，而這些是台灣內部爭議最大的議題。

特別是，兩岸服貿協議大部分開放是「商業據點呈現」，「跨境交付」的開放比較少，例如台灣業者必須到大陸投資電子商務。因此，如何準確評估資本與人員流動的效應便很重要。然而，中經院的評估並沒有區分資本所有人與員工的國籍，難以準確評估兩岸服貿協議效益。例如，陸資來台投資會增加該產業產值，但是台籍企業與原來員工卻可能受到負面衝擊。

此外，中經院僅評估陸資來台效益，卻沒有評估台資赴陸的效益。最近幾年，台灣投資大陸的金額都超過百億美金，但是陸資來台每年金額差不多二億美元。中經院的報告可能高估兩岸服貿協議對台灣的正面效益，而且嚴重低估對台灣的負面效益。

以下從台灣服務貿易發展的方向與戰略，分析此次兩岸服務貿易協議的利弊得失。服務業對台灣經濟相當重要，產值占GDP七成，就業人口占五成八。但是，過去十年，服務業對台灣經濟成長的貢獻率卻只有四成五；相對而言，製造業占台灣GDP不到三成，貢獻率卻高達五成五。因此，如何透過經濟改革與開放提振台灣服務業競爭力，是台灣擺脫悶經濟、重拾活力的關鍵要素。

然而，台灣服務業以中小企業為主，在開放過程需特別考量中小企業的競爭壓力與調整成本。目前台灣服務業約有九十三．五萬家，大型服務業只有二九七一家，中小企業高達九十三．三萬家。相較美、日平均每家企業員工十五人及八．六人，台灣只有四．二人，顯示台灣服務業規模相當小。

面對全球服務貿易的快速成長，台灣服務貿易的出口競爭力卻節節衰退，在2000年的世界排名為第18位，2012年的排名衰退到第26位，去年便退步兩名。不僅大陸、印度、日本、新加坡、香港、韓國等國遙遙領先台灣，泰國也超過台灣，澳門更是緊隨在後。因此，如何透過內部經濟結構調整與區域貿易協議的開放發揮台灣服務業的競爭優勢，對台灣經濟發展非常重要。

相對的，大陸服務業還相當弱勢，僅占GDP的44.6%，因此對外開放相當保守。大陸除了對香港的服務業開放程度比較大，超出WTO多邊承諾10.7個百分點之外，對其他國家的平均開放程度僅增加2.6個百分點。而且，大陸的開放幾乎都是「據點呈現」的開放，而不是「跨境交付」的開放。也就是說，大陸希望以開放外商投資項目的方式開放服務業，一則方便在境內管理，並透過審批調控開放速度，二則有助於境內投資與增加就業。

基於語言與文化的相似，大陸服務業市場將提供台灣服務業發展的重要腹地，而台灣服務業的發展經驗與人才也提供大陸服務業發展的重要動能。但在此次協議中，兩岸服務業開放幅度相當有限。大陸對台灣開放80項服務貿易項目，超出大陸在WTO的多邊承諾；相對的，台灣對大陸開放64項，大部分是低於或等於WTO的多邊承諾。雖然大陸開放的項目比台灣多，但是大陸在WTO的多邊開放程度只有37.1％，所以對台灣的開放都是超WTO的承諾。台灣的多邊開放程度為58.2％，但沒有對大陸適用最惠國待遇，所以對大陸的開放大部分是低於或等於WTO承諾。

相對的，台灣的主要競爭對手韓國已經與美國、歐盟、東協、印度等主要貿易夥伴簽署服務貿易協議，而且開放程度都非常顯著。例如，運用世界貿易組織計算服務貿易開放程度的方法，韓國對美國服務貿易開放程度從最惠國待遇的48.8％，大幅增加到雙邊服務貿易協議的67.0％，開放程度與幅度遠超過兩岸服貿協議。相對之下，台灣至今沒有與美、歐、印、東協等主要貿易夥伴談判服務貿易協議，台灣企業在國際上受到韓商的排擠壓力不言可喻。因此，如何運用兩岸共源同文的優勢發展台灣的服務業，是台灣的契機，也是台灣的生存法則。

在配套措施方面，馬政府沒有產業轉型與協助企業及勞工之配套措施。這樣粗糙的談判結果容易造成台灣部分產業的弱勢族群面臨嚴重的生存壓力，例如美容美髮業與印刷業便感到相當不滿。雖然台灣有些連鎖業者或大型企業可能到大陸設立公司營運，但是台灣不少中小型企業可能面臨大陸大型企業到台灣投資經營的競爭壓力，造成弱勢企業與勞工面臨生存壓力而反對兩岸服務貿易協議。

總體而言，馬政府缺乏完整的開放戰略、沒有適當的談判策略、缺乏溝通與相關配套作法，導致兩岸服務貿易協議開放幅度相當有限，甚至引發內部強烈反彈。大陸商務部的談判代表還透露，大陸本來願意再對台灣開放10-20項，但是台灣不接受，大陸也無可奈何。顯然，台灣錯失利用這次兩岸服貿協議擴展台灣服務業的契機。

肆、結論與建議

首先，ECFA簽署至今已經三年而成效不彰，兩岸服貿協議評估的預期效益也不甚顯著。從兩岸經貿談判的過程來看，馬政府沒有開放經濟的決心、缺乏完善戰略，對內缺乏溝通與配套措施，導致國內共識不足、開放幅度有限。其結果是，台灣沒有善加運用大陸市場規模給台灣的優勢，卻又引發內部強烈反彈。相較於韓國的開放幅度與談判速度，可以明顯看出馬政府的開放決心與國內共識之不足。至今台灣出口可以享有免關稅待遇的比重只有6.9%，遠低於韓國的36.2％。此外，韓國與美國談判FTA只花了15個月，與歐盟談判FTA花了27個月，但是台灣與紐西蘭及新加坡的經濟合作協議談判便花了將近30個月，兩岸服貿協議也花了30個月進行協商。

其次，馬政府缺乏有效的全球經濟整合戰略，導致台灣仍無法突破東亞經濟整合體制的孤立困境。例如，根據台灣經濟部工業局的資料，韓國與歐盟的FTA及韓國與美國FTA對台灣出口衝擊金額合計逾60億美元（約合新台幣1,770億元），但是這項評估並沒有包括對服務貿易的影響。如果中日韓三國達成FTA協議，韓國免關稅的出口金額將占韓國出口總額的71.7%，台灣90%的出口將受到韓國FTA的衝擊。根據經濟部的評估，中日韓自由貿易區將使台灣出口將減少0.76-1.17%（680-1,050億新台幣），實質GDP減少1.155%（1,300億新台幣），總產值減少4,600億新台幣。

第三，馬總統希望台灣在七年內加入TPP，也希望台灣能參與RCEP。大陸應該從互惠互利的角度思考台灣參與東亞經濟整合體制，支持台灣參與TPP與RCEP 。大陸是台灣的最大貿易夥伴與最大對外投資地區，而且台灣有超過一百萬高階人才在中國工作，使兩岸產業形成密切的分工與合作。根據童振源與洪家科的估算，從1988年至2008年台商對中國貿易的貢獻比重高達13.87％，在2008年底台商在大陸雇用的就業人數為1,443萬人。如果台灣在國際經濟整合上持續被邊緣化，固然會嚴重影響台灣的經濟競爭力，但也會弱化台灣長期對大陸經濟發展的貢獻。當然，大陸持續阻撓台灣參與東亞經濟整合體制，將讓台灣人民對大陸政府更加不滿，讓兩岸關係的發展難以根本改善

【童振源】(作者為國立政治大學國家發展研究所特聘教授) 2013/09/05