對兩岸經濟合作架構協議的評估與檢討

2013-05-20 1173

一、對ECFA的總體評估總體而言，馬政府推動兩岸經濟合作架構協議（ECFA），第一是戰略不明，第二是

一、    對ECFA的總體評估

總體而言，馬政府推動兩岸經濟合作架構協議（ECFA），第一是戰略不明，第二是策略正確，第三是做法不當。

在戰略方面，ECFA不單是兩岸經貿問題，它觸及多個層面，其中有三個不確定性存在。首先，台灣如果單獨與中國協商ECFA，可能受制於中國的政治與經濟條件，其次可能受制於中國的談判進程，其三可能受制於中國對台灣與其他國家談判經濟整合協定的進程。

前年12月31日的胡六點，胡錦濤沒有表明兩岸簽訂ECFA之後，台灣一定可以與其他國家簽自由貿易協定（FTA），或台灣的身分、條件是什麼？這些都是由中國片面決定。我們必須提出一個更全面性的全球經濟整合戰略，才可能將這些不確定性對台灣利益造成的可能傷害降到最低。然而，馬總統似乎完全倚賴中國的善意，沒有提出一個完整的全球經濟整合戰略，包括台灣的下一步目標要與哪些國家簽訂協定，協議的內容方向為何，要如何推動。

在策略上，兩岸簽訂經濟協定應該是正確的方向，因為台灣與中國之間經濟的往來非常密切，所以在許多經濟面向需要一些協議。況且，目前中國是台灣最大的貿易夥伴，也是最大的投資地區，兩岸確實有必要簽訂經濟整合協議，對台灣的整體經濟利益是正面的。

即使如此，馬政府在做法上還是有許多問題。整個ECFA的推動與談判，基本上是由上而下，在政策貫徹上固然不錯，但許多內部協調沒有做好，一些評估還沒出來，馬總統就說愈快愈好、而且非簽不可，這違反了政策推動的基本程序，導致後來為什麼會出現這麼多爭議。而且，馬政府在開放美國牛肉事件上的強硬態度，讓不少民眾對馬政府是否能在ECFA談判上顧及台灣基本利益與照顧全民的利益有不小疑慮，卻又擔心馬政府強行簽訂ECFA、不顧民眾的疑慮。

其次，馬總統在談判上自曝談判底線。從前年六月十三日到現在，馬總統的做法都是類似，這會造成我們與中國談判籌碼變得非常有限，因為他說愈快談成愈好，沒有其他退路，而且不開放農產品，不是對等互惠，這些都會造成將來談判時台灣受制於中國的政治與經濟壓力。

第三，馬政府沒有以適當的機制建立朝野、各產業與全民共識。經濟整合是經濟利益的重新分配，因此即使ECFA對台灣整體經濟是好的，還是需要補償與協助受害的產業與個人。況且，民眾對於兩岸經濟協議還有政治上的顧慮。整個過程，馬總統相當強勢的在主導、幾乎不在乎反對的聲音，這容易造成台灣社會衝突與對立的發生。

第四，沒有做好配套措施。經濟整合觸及到全面產業結構調整與經濟利益分配，因此需要完整的配套措施。例如，我們在1992年開始談判要加入關稅暨貿易總協定（GATT，世界貿易組織WTO的前身），一直談到1999年左右才談完，因為中國的阻撓，到2001年才加入WTO。這期間，政府不斷與受害產業溝通，提出各種受害勞工扶助與補償的做法。針對ECFA，馬總統的態度似乎並不是這樣謹慎。當然，ECFA只是一個架構，理論上政府有時間慢慢與產業界溝通，但是馬政府的兩岸談判速度太快，而且還有美國牛肉秘密談判的前例，導致民眾疑慮無法消除。

二、    ECFA的經濟效益

馬總統以東協加一（東南亞國協加中國的自由貿易區）在今年初生效，認為兩岸一定要盡快來簽ECFA，這樣的論點有其侷限性，因為東協並不是台灣主要競爭對手，東協加一對台灣在中國市場佔有率的影響有限。根據經濟部的評估，東協加一對台灣經濟的影響只有負0.176％的GDP，而且這是累計性的影響，不是每年的影響。當然未來如果台灣無法加入東協加三、東協加六或者更大的東亞經濟整合，對台灣的經濟影響會較大，經濟部的評估也只有負0.836％的GDP。

以東協加一為理由要求兩岸要簽訂ECFA並沒有很強的說服力，而且東協加三的談判仍有很長的一段路要走，更不用說東協加六的談判根本還沒有啟動。況且，1992年東協就形成自由貿易區，台灣到現在都沒有加入，也沒有受到很大影響，原因是東協自由貿易區的關稅優惠利用率很低，大概只有5％。問題出在自由貿易區的關鍵條款原產地證明，其所造成的行政成本大約10％至25％，使很多企業不願意去使用。

不過，台灣無法參加東亞經濟整合體制的最大傷害可能在吸引國際投資方面。從2000年至2007年，台灣吸引的淨國際投資為負1,074億美元。這不僅是台灣資金大舉淨流出，而且是伴隨著台灣人才、技術與消費力的嚴重外流。更殘酷的是，資金、人才與技術的外流正在結構性地侵蝕台灣的國際競爭力，造成台灣永久性與持續性的傷害！

根據作者在2006年至2008年對1,019家的台灣企業與外商之問卷調查明顯發現，如果台灣無法加入東亞經濟整合體制，26-35％的受訪台灣企業與外商會減少對台灣投資；相對的，如果台灣加入東亞經濟整合體制，台灣的投資區位優勢傾向於讓台灣成為各類型企業在東亞地區的生產、行銷、研發與營運平台，而且23-37％的受訪台灣企業與外商會增加對台灣投資。

然而，去年7月份經濟部公布評估報告時，並沒有誠懇地向產業界、民眾說明。經濟部的評估報告指出，兩岸簽訂ECFA，而且維持禁止834項農產品從中國進口，台灣的GDP將增加1.72％，這是累計性的效果，不是每年的效應。但是，在報告當中，經濟部完全沒有提到ECFA會對台灣哪些產業造成負面的影響，只有提到正面的效應，這讓社會與在野黨的疑慮加深。

其次，ECFA造成的調整成本相當大，如果內部沒有共識，而政府又要開放，那麼後面所造成的衝突將會相當的大。況且，馬政府承諾不開放834項農產品，未來會不會面臨中國壓力要開放？馬總統信誓旦旦說台灣不開放，但兩岸談判是動態的，沒有人有充分把握說一定不開放；如果台灣不開放，中國又願意片面對台灣優惠，那中國會不會有其他政治意圖？這是民眾擔憂之處。

不過，ECFA對台灣吸引國際投資應該有很大的幫助。在報告當中，經濟部僅提出對台灣吸引國際投資有幫助，但卻沒有具體的評估報告。根據作者的調查，如果兩岸簽訂經濟整合協定，30-41％的受訪台灣企業與外商會增加對台灣投資。這表示各類型企業均認為透過兩岸經濟整合協定讓受訪的台灣企業與外商利用中國市場與生產資源對台灣吸引國際投資的經濟優勢是很大的幫助。

三、    ECFA的政治爭議

兩岸問題絕對脫離不了政治面，ECFA的政治爭議至少包括四個層面：一是台灣主權地位。胡錦濤主席在前年底的胡六點講話的第一點即是兩岸恪守「一個中國」原則，第二點才是推動兩岸簽訂經濟合作協議。而且，胡錦濤強調，兩岸在一個中國框架的原則達成共同認知與一致立場，兩岸才有政治互信進行協商。因此，台灣內部，特別是在野黨，對於中國推動ECFA的政治目的有很深的疑慮，況且台灣要求中國要對台灣做出片面的經貿開放與優惠，更加讓中國政府有操作政治議題的槓桿。但是，馬政府卻認為這項顧慮完全不是問題，導致朝野的對峙與衝突。

二是台灣經濟自主。不少人擔心，目前我們有七成投資、四成出口在中國，如果兩岸簽訂ECFA，卻沒有與其他國家談FTA，則台灣的經濟自主性會受中國的影響。例如，去年九月，中國觀光客不去高雄，中國政府以此施壓高雄市政府不要播放熱比婭電影，甚至懲罰高雄市政府邀請達賴喇嘛來台灣祈福訪問。

不過，根據作者的調查，各類企業均一致建議台灣要簽訂經濟整合協定的優先對象是中國，台灣才能吸引更多的國際投資。如果兩岸簽訂經濟整合協定，29-42％的受訪台灣企業與外商會增加對台灣投資。也就是說，台灣要借重「中國化」的手段，才能進一步達成「全球化」的目標；「中國化」與「全球化」是相輔相成，而不是相互對立的。

三是區域經濟戰略。這部分馬總統一直沒有很清楚的說明，如果台灣單獨面對中國，由中國來決定台灣可以參加哪些組織、哪些經濟整合的協定，以及參與地位，這將對台灣相當不利。最近陸委會主委在接受媒體採訪時卻非常樂觀地表示，中國不會阻撓台灣與其他國家簽署FTA。這樣的說法恐怕無法化解社會的疑慮，因為目前台灣無法與其他國家協商FTA確實是受到中國的政治阻撓。

最後是公民投票問題。馬政府以ECFA為經濟議題不涉主權，而且各國簽訂FTA沒有經過公投的先例，拒絕公投ECFA。事實上相當多國家都是以公投來決定，例如歐盟現有廿七個會員當中，有十九國用公投作為參與歐洲經濟整合的國內批准程序。何況ECFA現在引起的爭議極大，透過公投取得人民的同意授權，不管結果怎樣，都可能是化解朝野對抗與凝聚社會共識的最低社會成本方式。如果馬總統認為ECFA對人民有利，人民一定支持，同時現在也願意與在野黨辯論，辯論後由公投決定應該是一個恰當的方式。

四、    台灣的替代方案

兩岸經濟整合協定對台灣經濟發展相當關鍵，有助於台灣吸引更多國際投資，有助於台灣達成「全球運籌管理中心」與「亞太經貿樞紐」的經濟發展戰略目標。然而，面對兩岸的敵對、朝野的對立與台灣產業的調整，推動兩岸經濟整合協定必然引發廣泛的國內經濟與政治爭議。要順利推動兩岸經濟整合協定，台灣政府應該堅守四項原則：維護台灣主權地位、擬定完整的對外經濟整合戰略、協助台灣產業調整與轉型、與凝聚朝野與社會共識。

在全球經濟整合戰略建議上，在多邊策略上，台灣應積極主動推動全球經濟整合體制；在雙邊策略上，台灣應優先推動與美國及中國的雙邊經濟整合協定，其次是台灣與日本、香港、東南亞與歐盟之間的雙邊經濟整合協定；在單邊策略上，台灣應積極推動單邊貿易與投資體制的自由化。

在經濟整合協定內容方面，台灣應該強調綜合性的經濟整合協定，而不是傳統的自由貿易協定；應該強調促進服務業發展與吸引國際投資的競爭優勢，而非僅強調傳統製造業。

在推動策略上，台灣應該強調參與東亞經濟整合體制的本質，而不是拘泥於相關協定的字面；台灣應該透過多層次、多元管道、分階段議題的協商，達成台灣參與東亞經濟整合體制的目標，不要強求一次性達成一項全面性的經濟整合協定。

在推動ECFA的過程中，馬政府的戰略不明與作法不當引發社會諸多疑慮與衝突。馬政府應放棄ECFA的構想，改採化整為零、多軌並進的方式來推動兩岸經濟整合與合作。具體的做法有三：

第一，優先推動兩岸產業優惠貿易協議。面對「東協加一」對台灣的迫切影響，根據GATT的「授權條款」，政府可以先與中國針對受負面影響較大的產業達成優惠貿易協定。

第二，持續推動兩岸經濟關係正常化與合作協商，透過海基與海協兩會對話，台灣應該繼續推動各類兩岸經濟議題的談判，以逐步落實兩岸經濟關係正常化與合作。

第三，完善規劃推動兩岸經濟整合協議的協商，同時在兩岸協議當中明確要求中國不再阻撓台灣與其他國家簽訂經濟整合協定。此外，政府必須做好前置作業與配套措施，並以公投作為台灣人民同意兩岸經濟整合協議的機制。