“頂層設計”克服中國改革的既得利益

2011-04-12 1153

　　對任何國家來說，不管是民主的還是非民主的，集權的還是分權的，改革尤其是政治改革，都是一件困難的事

　　

對任何國家來說，不管是民主的還是非民主的，集權的還是分權的，改革尤其是政治改革，都是一件困難的事情。不過，不改則退，而退是沒有出路的。近來中東和北非的政權動盪，和1997年亞洲金融危機期間印尼蘇哈多政權的解體等等，無一不說明這一簡單道理。這些國家儘管都有過相當輝煌的建設成就，但缺乏政治改革，政權基礎並不牢靠。任何一個非政治性的事件都能誘發出強大的政治能量，被人民力量所推翻。很顯然，如果改革遇到困難而不去改革，最終都會導致政治悲劇。

在不同政治體制下，改革的動力很不相同。在多黨制下，政黨的輪流執政，多少可以化解民怨，避免民怨積累到一個非常高的程度。不過，政黨輪流執政並不見得是改革。很多民主社會，多黨政治和改革並不相關。往往的情況是，不但改革沒有進步，政治反而會經常處於持續的不穩定之中。較之多黨制國家，一黨制國家，或者一黨長期執政的國家，比較容易積累民怨。在這些國家，一黨執政往往會演變成同一個領袖（党的領導人）長期執政。久而久之，人民就會感到不滿。同時，也因為一黨執政，既得利益容易形成，導致政治的封閉性。不過，一黨執政也有非常成功的改革例子，那就是通過建設開放的一黨制，或者維持執政黨的開放性，通過競爭來吸納人才，通過競爭為人民提供有效的參政管道。

較之其他政體，中國的政治制度表現出其自身獨特的性質。和西方民主政治不一樣，中國不實行多黨之間的選舉競爭，而是維持一黨的長期執政，在黨內進行競爭，或者實行黨內民主。就是說，中國政治也具有競爭的特色，但競爭的表現方式是和西方不一樣的。和其他權威主義政體下往往是同一個領導人終身執政的情況不一樣，中國有退休制度，領導人到了規定的年齡，就必須退休。這不僅避免了政權的老齡化，更重要的是源源不斷地為政權補充新的血液，政治更新非常之快，甚至超過民主國家。黨內民主和退休制度使得中國把自身區別于其他民主和權威主義政權。它兼具了民主和權威兩種類型國家的一些特質。沒有西方式民主，但卻實現了民主政治下的領導人（或者接班人）制度化的、定期的更替；同時因為是一黨執政或者一黨主導政治，中國的體制仍然維持著權威主義政治體制所具有的高度動員能力。

挑戰在於維持體制的開放性

從這些特質看，中國政治體制最大的挑戰就是如何克服既得利益而保持政治的開放性。如上所說，一黨制體制往往導致政權的既得利益化，從而從開放走向封閉，從包容性轉向排他性。一旦這個局面形成，改革就會遇到極大的困難，各方面的問題就會接踵而至。

目前的中國就處於這樣一個局面之中。這些年來，在改革難以進展的同時，社會對政府的抱怨則越來越甚。改革難以推行，原因很複雜，但既得利益的阻礙無疑是一個主要因素，可以從幾個方面來看。第一，政府有改革計畫，但受到既得利益的阻力很難推行下去。第二，改革政策因為既得利益的阻力而在實施過程中變形。第三，既得利益操縱改革議程，一些改革變成了增進既得利益的“改革”。第四，既得利益直接阻礙改革議程的出臺，領導人的改革意圖經常成為既得利益的嘲弄對象。一句話，在強大的既得利益面前，中央權威流失了，改革的動力消失了。

因此，問題在於如何克服既得利益？在列寧主義政黨體制構架內，從以往的經驗來看，克服既得利益有如下幾種主要途徑。蘇聯的改革模式，即直接訴諸於民眾，即所謂的民主化。這主要發生在蘇聯領導人戈巴契夫時期。因為改革遇到了強大的官僚體制（蘇聯最大的既得利益）的阻礙，戈巴契夫就採用了激進（直接）民主化的手段。但現在看來，這樣的改革並沒有取得很大的成功。民主化促成了原來一黨制的解體，為寡頭政治和經濟提供了條件。

中國自身也有很多的經驗。在毛澤東時代，和蘇聯一樣，由計劃經濟體制主導的官僚體制是最大的既得利益，所使用的克服既得利益主要手段有兩種。一是分權，即把權力從中央官僚集團手中分散到地方政府；二是群眾運動，也就是群眾動員式的 “大民主”。這兩種手段後來都出現了很大的問題。分權經常導致分權與集權的惡性循環，即一分就亂，一亂就收，一收就死，一死就分；而“大民主”則導致了國家的長期動亂。

改革開放以來，執政黨領導人接受了以往的教訓，在推進改革方面找到了新的並且是有效的方式，即開放。無論是政治過程還是經濟過程都向社會各種力量開放，這種開放當然不是西方式的開放，即多黨制或者政治多元主義，而是把各種社會力量吸納到執政黨內，構成黨內的競爭。

關鍵是再確立中央權威

那麼如何促成政治和經濟過程的再開放呢？這裏確立中央的權威至為關鍵。儘管來自社會的壓力非常重要，但從制度建設角度看，自下而上的社會壓力，也必須通過中央權威來發生有效作用。就是說，有效的改革取決於是自上而下的改革議程和自下而上的改革動力的結合。

現在中央政府權威的流失不僅僅是因為強人政治已經成為過去，更是因為一些頂層結構性因素的變化，使得責任和權力出現不一致性。從中央層面看，政治局常委一直處於擴大之中，從1980年代的5人擴大到1990年代的7人，後來再擴大到9人。這是黨內民主和集體領導所需，但同時也在增加協調的難度。把國事分解成各個不同的部門（或者口），專人負責，形成了實際上的國事方面的“勞動分工”。有分工，就要有協調。在分工缺少協調的情況下，就會出現很多負面的結果。

最近，中央層面就改革提出了“頂層設計”的新概念。提出這個概念主要反映了現在中國的改革缺失頂層設計的客觀情況。實際上，“頂層設計”的目標不僅是要強化中央政府在設計改革過程中的作用，避免改革議程和過程的既得利益集團化，而且更需要中央政府協調改革的執行和實施。

那麼如何實現“頂層設計”呢？這裏可以結合其他國家的經驗，考慮建立三個國家級別的委員會，即國家經濟委員會、國家安全委員會和國家政治委員會。現在盡管也存在著各種領導小組，但這些小組都是虛體，非實體，主要協調各官僚機構的利益，沒有實質性的制度意義。國家委員會則不同，其目的一方面是要在決策過程中吸收社會力量，而超越官僚體制利益（或者其他既得利益的利益），而在決策實施過程中又對各個相關的官僚機構進行協調，保證決策的實施。就是說，決策要回歸其政治性，而官僚機構必須回歸到其作為政策執行工具的角色。（應當指出的是，日本民主黨曾經設想的改革就是要求政治家決策，而官僚體制回歸其工具職能。）

國家級委員會統籌改革

設立國家安全委員會主要是國際關係和外交事務的決策與實施。這方面，筆者已經在本欄多次提到過，不再重複。

國家經濟委員會可以協調國家的經濟社會政策，很多國家都有此類協調機構。在美國稱為總統經濟委員會，是總統的經濟決策班子。在中國，經濟社會事務主要是由國務院負責，但是部門捲入過多，分工過細，決策往往體現的是官僚體制的利益，而非社會經濟的整體利益。設立這樣一個機構的實際需要早就體現出來了。朱鎔基任總理時期所設立的國家經濟與貿易委員會，現在的發展與改革委員會都是這種需要的體現。不過，無論是經貿委還是發改會，最終都演變成具體職能部門。這些機構設置的初衷是要負責設計改革，而最終演變成了一個具有深厚的自身利益的另外一個官僚機構。要這些機構設計改革的難度可想而知，誠如前審計長李金華所言，發改委本身必須是被改革的物件，要它設計改革，如何可能？

因為缺少類似國家經濟委員會這樣的“頂層設計”機構，中國的改革“部門化”的現象越來越嚴重。很多改革，包括住房改革、教育改革、衛生改革、稅收體制改革等等，都成為部門自己設計改革，自己改革自己的鬧劇。這樣就出現了很多問題，部門自己改革自己是假（因為不可能有自己改革自己的局面），所謂的“改革”也就是一而再、再而三地“折騰”社會罷了。這就是醫療、教育、住房“改革”不但沒有成效，反而越來越糟糕的主要原因。要超越部門化，就必須進行“頂層設計”；要“頂層設計”就必須有這樣一個有能力超越官僚利益的機構。同時，改革政策的實施也不是一個部門的事情，而是需要非常整合的力量，也需要這樣一個機構的存在。

對中國來說，設立國家政治委員會的意義更大。執政黨要長期執政，政治是關鍵。但現在顯然不是這樣。實際的情形是，執政黨對自己的定位不清楚，甚至失去自己的定位。党權本來應當是關乎政治，但現在大多數党權變成為行政權。党的幹部不去從事政治，而是拼命地擠佔和搶佔行政權。這既影響党權本身，也影響行政權。大家都去弄權，都想擠進官僚既得利益集團，結果執政黨黨內既得利益集團日益壯大，其開放性自然減低，甚至消失。

在中國，政治的要務是保持執政黨的開放性，尤其是其和社會的聯繫。現在幹部都搞行政權去了，沒有人關心和社會的聯繫。與社會的脫節是任何一個執政黨應當最擔憂的事情，無論是民主還是非民主社會。在民主國家，執政黨得不到選票就要下臺。在非民主國家，如果和社會脫節，執政黨得不到確切的資訊，不能瞭解社會的真相，就沒有能力來及時調整政策，最終也避免不了走向衰落的命運。

因此，無論從哪個角度看，政治改革不可避免。不過，現在國家政治發展方向並不明確。即使高層釋放出來的資訊又沒有一致性。很多政治問題沒有研究、討論，沒有共識。各種既得利益又在想方設法地把國家政治體制，誘導到對他們自己利益最大化的方向。社會積怨已久，又沒有有效參與管道，各種變相的抗議和抗爭不斷。社會和官僚既得利益集團的矛盾已經日益顯現化。

如同國家經濟委員會，國家政治委員會就是要負責政治改革的“頂層設計”。同樣的道理，“頂層設計”就是要超越既得利益集團的狹隘利益，從執政黨和社會的整體利益出發，來設計政治改革。如果執政黨不能有效吸納社會的力量，而繼續讓現存體制內官僚力量和既得利益主導改革，那麼就不會有任何有效的政治改革方案，更談不上改革的實施了。時間一久，改革會變得越來越不可能，最終導致社會的激進化，甚至革命。

改革開放以來，人們稱之為“體制改革”的大多領域都發生在政府領域，執政黨體制本身很少有觸動。不過，各方面改革難以推行的困局表明，執政黨本身的體制也必須與時俱進，社會經濟變化了，頂層體制也要變化。

【鄭永年】作者為國大東亞所所長，文章僅代表個人看法

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