童振源
- 政治大學國家發展研究所所長
童振源：建構兩岸經貿交流新模式
2016-03-04
2950
相較於國際著名的島嶼經濟，金門雖無法完全媲美，但絕對有一定的發展空間。金門可能無法變成新加坡、香港與開曼群島，但借鏡這些地方發展的經驗與制度，金門必有相當的發展潛力。
作者：童振源 (兩岸政策協會理事長、美國柏克萊加州大學訪問學者)
壹、前言
馬英九總統執政七年多，台灣採取很多兩岸經濟開放政策，同時簽訂23項兩岸協議，促進兩岸經濟交流與制度化。馬政府認為，深化兩岸經濟整合將有利台灣經濟發展與台灣參與亞太經濟整合體制。然而，根據各種民調，馬政府兩岸政策的不滿意度高達六成，滿意度不到三成；根據趨勢民調，認為兩岸經濟政策對台灣經濟不利的大約四成，認為有利的只有二成。顯然，未來新政府的兩岸經濟交流政策需要調整。
大部份台灣民眾並沒有感受到兩岸經濟整合的預期效益，反倒是很多人擔心兩岸經濟整合所造成的經濟成本（包括兩岸資源流動的不對稱）、所得分配、安全與主權風險。此外，台灣並沒有因為兩岸政治緩和與經濟整合而參與亞太經濟整合體制。因此，沒有明確的兩岸經濟交流成效、沒有充分的決策透明、沒有社會溝通與國會監督，大部份民眾希望謹慎處理兩岸經濟整合事宜。
不過，大陸經濟龐大總量與持續擴張，仍提供台灣企業與外國企業重要生產資源與新興市場，同時也是台灣融入全球價值鏈（global value chains）的重要關節，是促進全球經濟資源在台灣進行分工與合作的重要途徑。再者，大陸企業茁壯、人才輩出與對外投資擴張，都可能提供台灣經濟成長的重要資源與兩岸企業合作的可能性。
兩岸經濟整合成效不彰，甚至產生不少副作用與經濟安全的顧慮，導致台灣人民對兩岸經濟整合的疑慮加深。但是，台灣如何平衡兩岸經濟資源不對稱流動、合理分配兩岸經濟交流利益與維持台灣經濟自主性，但又能利用兩岸經濟整合與大陸經濟擴張的機遇，突破台灣當前的經濟發展與加入亞太經濟整合體制的困境，是下一任政府必須面對的嚴峻挑戰。
簡而言之，台灣新政府應該：加速經濟轉型升級、有效保障經濟安全、穩健促進平衡開放。
大部份台灣民眾並沒有感受到兩岸經濟整合的預期效益，反倒是很多人擔心兩岸經濟整合所造成的經濟成本（包括兩岸資源流動的不對稱）、所得分配、安全與主權風險。此外，台灣並沒有因為兩岸政治緩和與經濟整合而參與亞太經濟整合體制。因此，沒有明確的兩岸經濟交流成效、沒有充分的決策透明、沒有社會溝通與國會監督，大部份民眾希望謹慎處理兩岸經濟整合事宜。
不過，大陸經濟龐大總量與持續擴張，仍提供台灣企業與外國企業重要生產資源與新興市場，同時也是台灣融入全球價值鏈（global value chains）的重要關節，是促進全球經濟資源在台灣進行分工與合作的重要途徑。再者，大陸企業茁壯、人才輩出與對外投資擴張，都可能提供台灣經濟成長的重要資源與兩岸企業合作的可能性。
兩岸經濟整合成效不彰，甚至產生不少副作用與經濟安全的顧慮，導致台灣人民對兩岸經濟整合的疑慮加深。但是，台灣如何平衡兩岸經濟資源不對稱流動、合理分配兩岸經濟交流利益與維持台灣經濟自主性，但又能利用兩岸經濟整合與大陸經濟擴張的機遇，突破台灣當前的經濟發展與加入亞太經濟整合體制的困境，是下一任政府必須面對的嚴峻挑戰。
簡而言之，台灣新政府應該：加速經濟轉型升級、有效保障經濟安全、穩健促進平衡開放。
貳、當前情勢與發展趨勢
1.兩岸經濟整合加速，但兩岸資源流動極端不對稱
馬總統上任後採取更多兩岸經濟開放政策與透過協商建構兩岸經濟制度性整合；然而，兩岸資源極端不對稱的流動反而加劇，造成台灣民眾的焦慮。至2015年中，台灣投資大陸累計金額達到1,489億美元，馬總統執政七年，台灣對大陸投資便達到840億美元，超過台灣對大陸投資累計金額一半以上。
兩岸資源流動極端不對稱凸顯大陸經濟優勢的吸力與台灣經濟優勢的衰退。截至2001年，台灣投資大陸只有199億美元，但是大陸在2002年加入世界貿易組織（WTO）之後便加速改革與開放，從2002年至2007年台灣對大陸資金額累計450億美元、年均75億美元，從2008年至2014年台灣對大陸資金額累計791億美元、年均113億美元。這個趨勢與大陸吸引外資的趨勢是一致的，反映了大陸經濟的競爭力，也與台灣內部投資下降趨勢是一致的，反映台灣經濟競爭力衰退的趨勢。也就是說，馬政府的開放政策只是推波助瀾，加速台灣對大陸投資，但是真正的原因是大陸競爭優勢提升與台灣競爭劣勢惡化。
相對的，馬政府在2009年7月開放陸資來台，製造業已經開放97%，服務業與公共建設已經開放51%，但至今成效不彰。2014年，大陸對外直接投資金額1,231億美元，累計對外投資將近8,826億美元。然而，2015年中，大陸投資台灣累計金額只有12億美元。即使台灣開放，陸資來台仍然很少，主要因素包括很多配套措施不足、社會與政治氛圍不利於陸商在台灣的經營，但是更重要的因素是台灣的市場規模小與投資機會不足，這與台灣吸引外資規模趨勢是一致的。
台灣對大陸投資的不對稱性也帶動兩岸人才與技術流動的不對稱性。在大陸的台商、管理人才與家屬超過一百萬人，這些都是高階人才，當然他們的技術與消費也隨之流到大陸。相對的，2015年中，大陸企業來台投資698件，總共來台工作人員只有2,216人。顯見兩岸生產資源流動相當不對稱。
2、兩岸經濟整合協議成效不彰，兩岸經濟整合協商受阻
台灣在2010年6月與大陸簽署「經濟合作架構協議」（ECFA），馬政府認為對台灣經濟有四個面向幫助：提升台灣對大陸出口競爭力、增加台灣內部的投資、增加外商對台灣投資及幫助台灣加入亞太經濟整合體制。然而，ECFA的四項成效都非常有限。根據台灣指標民調在2013年6月的調查，28.3%的受訪者認為ECFA對台灣經濟有幫助，但是高達48.9%的受訪者認為沒有幫助。
相對的，台灣民眾對於兩岸經濟整合的負面效果愈來愈擔心。首先是兩岸經濟交流利益分配的問題，根據民進黨在2013年底的民調，超過七成的受訪者認為大企業是兩岸經濟交流的最大受益者，而大約六成認為藍領勞工與農漁民是最大受害者。再以兩岸服貿為例，根據TVBS與台灣指標民調在2013-2014年的調查，反對兩岸服貿協議的民眾都超過支持民眾大約10個百分點。認為兩岸服貿協議對台灣經濟弊大於利的受訪者將近五成，認為利大於弊的受訪者大約只有三成。更重要的是，認為兩岸服貿協議對台灣的安全與主權是弊大於利的比例剛好五成，持相反意見的只有兩成左右。
因此，太陽花學運促成立法院必須先通過兩岸協議監督條例，立法院再實質審議兩岸協議。但是，兩岸協議監督條例至今仍未在立法院審查，導致兩岸服貿協議無法生效，仍在進行談判的貨品貿易協議恐怕更難在短期內完成談判、並於立法院通過。
3、亞太經濟整合體制加速發展，但台灣仍被排除在外
在2015年中，全球有406個生效的區域經濟整合協議。特別是，亞洲的經濟整合體制在2000年以後快速發展，2008年後更是加速成長。2000-2007年民進黨執政期間，每年生效的經濟整合協定有5.8個；2008-2014年國民黨執政期間，每年生效的經濟整合協議有6.7個。台灣的主要競爭對手韓國的發展速度相當驚人：至2014年底，韓國已經簽署15項經濟整合協定，包括東南亞國協、印度、歐盟與美國，2015年再完成與大陸的自由貿易協議。等這些協議都生效，韓國自由貿易的比重將超過80%。相對的，即使兩岸貨品貿易協議談完生效，台灣自由貿易的比重也只有27%。
然而，因為大陸的政治阻撓，台灣被排除在主要亞太經濟整合體制協商之外，包括區域全面經濟夥伴關係協議（RCEP）與跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議（TPP），參加這兩個協議經濟體的貿易總量都超過世界貿易的四分之一。儘管馬總統希望透過與大陸簽署ECFA，取得大陸的善意讓台灣參與亞太經濟整合體制，但是成效相當有限。過去七年，台灣只有增加與新加坡及紐西蘭的經濟整合協議，這兩個經濟體僅佔台灣對外貿易總額的3.8%。至今，台灣對外自由貿易的比重只有9.7%，遠遠落後韓國的62.7%。
馬總統上任後採取更多兩岸經濟開放政策與透過協商建構兩岸經濟制度性整合；然而，兩岸資源極端不對稱的流動反而加劇，造成台灣民眾的焦慮。至2015年中，台灣投資大陸累計金額達到1,489億美元，馬總統執政七年，台灣對大陸投資便達到840億美元，超過台灣對大陸投資累計金額一半以上。
兩岸資源流動極端不對稱凸顯大陸經濟優勢的吸力與台灣經濟優勢的衰退。截至2001年，台灣投資大陸只有199億美元，但是大陸在2002年加入世界貿易組織（WTO）之後便加速改革與開放，從2002年至2007年台灣對大陸資金額累計450億美元、年均75億美元，從2008年至2014年台灣對大陸資金額累計791億美元、年均113億美元。這個趨勢與大陸吸引外資的趨勢是一致的，反映了大陸經濟的競爭力，也與台灣內部投資下降趨勢是一致的，反映台灣經濟競爭力衰退的趨勢。也就是說，馬政府的開放政策只是推波助瀾，加速台灣對大陸投資，但是真正的原因是大陸競爭優勢提升與台灣競爭劣勢惡化。
相對的，馬政府在2009年7月開放陸資來台，製造業已經開放97%，服務業與公共建設已經開放51%，但至今成效不彰。2014年，大陸對外直接投資金額1,231億美元，累計對外投資將近8,826億美元。然而，2015年中，大陸投資台灣累計金額只有12億美元。即使台灣開放，陸資來台仍然很少，主要因素包括很多配套措施不足、社會與政治氛圍不利於陸商在台灣的經營，但是更重要的因素是台灣的市場規模小與投資機會不足，這與台灣吸引外資規模趨勢是一致的。
台灣對大陸投資的不對稱性也帶動兩岸人才與技術流動的不對稱性。在大陸的台商、管理人才與家屬超過一百萬人，這些都是高階人才，當然他們的技術與消費也隨之流到大陸。相對的，2015年中，大陸企業來台投資698件，總共來台工作人員只有2,216人。顯見兩岸生產資源流動相當不對稱。
2、兩岸經濟整合協議成效不彰，兩岸經濟整合協商受阻
台灣在2010年6月與大陸簽署「經濟合作架構協議」（ECFA），馬政府認為對台灣經濟有四個面向幫助：提升台灣對大陸出口競爭力、增加台灣內部的投資、增加外商對台灣投資及幫助台灣加入亞太經濟整合體制。然而，ECFA的四項成效都非常有限。根據台灣指標民調在2013年6月的調查，28.3%的受訪者認為ECFA對台灣經濟有幫助，但是高達48.9%的受訪者認為沒有幫助。
相對的，台灣民眾對於兩岸經濟整合的負面效果愈來愈擔心。首先是兩岸經濟交流利益分配的問題，根據民進黨在2013年底的民調，超過七成的受訪者認為大企業是兩岸經濟交流的最大受益者，而大約六成認為藍領勞工與農漁民是最大受害者。再以兩岸服貿為例，根據TVBS與台灣指標民調在2013-2014年的調查，反對兩岸服貿協議的民眾都超過支持民眾大約10個百分點。認為兩岸服貿協議對台灣經濟弊大於利的受訪者將近五成，認為利大於弊的受訪者大約只有三成。更重要的是，認為兩岸服貿協議對台灣的安全與主權是弊大於利的比例剛好五成，持相反意見的只有兩成左右。
因此，太陽花學運促成立法院必須先通過兩岸協議監督條例，立法院再實質審議兩岸協議。但是，兩岸協議監督條例至今仍未在立法院審查，導致兩岸服貿協議無法生效，仍在進行談判的貨品貿易協議恐怕更難在短期內完成談判、並於立法院通過。
3、亞太經濟整合體制加速發展，但台灣仍被排除在外
在2015年中，全球有406個生效的區域經濟整合協議。特別是，亞洲的經濟整合體制在2000年以後快速發展，2008年後更是加速成長。2000-2007年民進黨執政期間，每年生效的經濟整合協定有5.8個；2008-2014年國民黨執政期間，每年生效的經濟整合協議有6.7個。台灣的主要競爭對手韓國的發展速度相當驚人：至2014年底，韓國已經簽署15項經濟整合協定，包括東南亞國協、印度、歐盟與美國，2015年再完成與大陸的自由貿易協議。等這些協議都生效，韓國自由貿易的比重將超過80%。相對的，即使兩岸貨品貿易協議談完生效，台灣自由貿易的比重也只有27%。
然而，因為大陸的政治阻撓，台灣被排除在主要亞太經濟整合體制協商之外，包括區域全面經濟夥伴關係協議（RCEP）與跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議（TPP），參加這兩個協議經濟體的貿易總量都超過世界貿易的四分之一。儘管馬總統希望透過與大陸簽署ECFA，取得大陸的善意讓台灣參與亞太經濟整合體制，但是成效相當有限。過去七年，台灣只有增加與新加坡及紐西蘭的經濟整合協議，這兩個經濟體僅佔台灣對外貿易總額的3.8%。至今，台灣對外自由貿易的比重只有9.7%，遠遠落後韓國的62.7%。
參、未來的機遇與挑戰
1. 兩岸經濟整合對台灣經濟整體有利
從經濟面來看，大陸是台商與外商很重要的生產基地與新興市場，大陸每年吸引外資大致排名世界第二，2014年甚至高居世界第一，大陸也是僅次於美國的世界第二大進口市場。此外，大陸的人才與投資可以是台灣經濟發展的重要助力。要改善台灣的國際競爭力與投資環境，台灣必須維持與其他經濟體進入大陸市場與使用大陸生產資源的相等待遇，並且審慎開放大陸的人才與投資進入台灣。再者，如果有大陸的默許或支持，台灣比較容易參與亞太經濟整合體制，深化台灣經濟與亞太經濟的分工與合作。
台商投資大陸帶動台灣對大陸的出口，帶動相應的產業升級及外匯的收入，同時台商與台商幹部獲利，也是台灣整體經濟總量的擴張。早期，台灣對大陸出口很大部分是台商投資大陸所帶動，而且帶動台灣企業的產業升級、結構調整與國際競爭力。從1990年至2014年，台灣對大陸出口總共7,688.6億美元，創造貿易順差共計3,585.4億美元。根據經濟部的調查，2013年台商對大陸投資對台灣母公司在國內產品生產規模擴大、品質提升、技術提升、多元化推展、財務調查、人才僱用，有利的比例都大幅領先不利的比例超過15-65個百分點。
大陸改革開放35年，培育相當多的國際優秀人才與企業，可以對台灣經濟發展注入活水。2013年，中國出國留學人數達到41.4萬人，光前往美國念書便高達23.6萬人，佔美國國際留學生人數的28.7%；累計出國留學生人數達306萬人。很多美國高科技與新興產業人才來自大陸，可以有助於台灣經濟發展與轉型升級。再者，大陸最近十多年推動「走出去」戰略，鼓勵大陸企業對外投資，利用國際生產資源與市場。2014年，大陸對外投資1,231億美元，累計存量達8,826億美元；其中，大陸民營企業佔對外投資半數金額、60-70％的項目。2014年底，大陸對美國投資3,000多家企業，各類投資金額達到652億美元，直接投資金額為380億美元。
2. 兩岸經濟整合造成台灣的轉型成本與競爭壓力劇增
不過，面對大陸紅色生產鏈的崛起，目前台商投資帶動台灣出口大陸的動能在下降，不僅降低對台灣總體的生產、就業、升級與轉型的正面助益，而且造成台灣經濟轉型與本地企業競爭的壓力。在全球化的國際競爭壓力下，台商與有能力的高技術人員可以在大陸或其他地方找到生存與擴張的機會，但是台灣經濟升級與結構調整緩慢，將使一般大眾或弱勢團體失去就業與發展的機會，導致他們收入長期停滯與社會所得分配兩極化。
根據經濟部在2013年的調查，台商向台灣採購機器設備的比例只剩下18.5%，向台灣採購原料零件與半成品的比例只剩下26.1%。再者，2014年「台灣接單、海外生產」的比例已經高達52.6%，大陸生產的比例高達47.1%。如果台灣經濟無法在製造業加速轉型升級，台商將持續對大陸移轉生產基地；如果台灣失去製造業的動能、又無法加速提升服務業的效率，台灣將持續失去經濟成長動能。
因為這些轉變，根據台灣指標民調在2014年1月的民調，台灣民意認為台商對大陸投資有助於台灣經濟的比例只有28.2%，不利的比例卻高達59.8%。根據TVBS在2013年6月底兩岸剛簽署服貿協議時發布的民調，27％的台灣民眾認為兩岸服貿協議對台灣經濟是利大於弊，但是48％認為是弊大於利，而且71％的民眾認為會影響他們的就業機會。
此外，很多台商在大陸的生存與發展也面臨嚴厲挑戰，包括技術升級、產業轉型、及商業模式的轉變。同時，台商要拓展大陸市場，遇到大陸的產品規格、法規、人治（包括特殊政商關係的干涉）等問題。台商要進行研發、創立品牌與拓展大陸市場，都需要龐大人才與資金，同時要克服大陸的政策障礙與人治問題。除了單純的商業運作應該由企業自己解決之外，大陸的政策障礙與人治問題，需要台灣政府協助或透過兩岸協商解決。
3. 兩岸經濟整合非台灣經濟問題根源
台灣經濟發展正面對停滯、甚至衰退危機，國內投資率屢創歷史新低、台灣對外資與人才不具吸引力或相關規範讓他們進不來、台灣資金與人才大量外流。1990年代，台灣的平均投資率為35.4%；2000-2007年民進黨執政時，台灣的平均投資率為30.8%；2008-2014年國民黨執政時，台灣的平均投資率只剩下23.3%。2012年的投資率為22.3%，是1981年以來的最低數據。
在外資方面，2001-2007年民進黨執政期間，平均每年外資投資台灣56.5億美元，佔全世界外資比重大約0.3%；2008-2014年國民黨執政期間，平均每年外資投資台灣只有43.4億美元，佔全世界外資比重大約0.2%。在亞洲主要經濟體吸引外資的金額當中，台灣只有領先澳門，遠遠落後泰國、印尼、越南、韓國，更不用說新加坡、香港與大陸。2011年，台灣吸收的外資金額為全球倒數第二；2014年，台灣吸收的外資金額為全球倒數第五。
事實上，台灣的資金外流愈來愈嚴重。1990年代，台灣資金淨外流金額只有198億美元，民進黨執政的2000-2007年為1,058億美元，國民黨再執政的2008-2014年增加到2,562億美元。2014年，台灣資金淨外流創歷史新高，達到540億美元。如果台灣能加入區域經濟整合體制，可能會改善這樣的困境。根據筆者在2008年的調查，台灣加入東亞經濟整合協定的情況比台灣無法加入東亞經濟整合協定的情況下，將有49-72％的台灣企業與外商願意增加對台灣投資。
台灣投資率巨幅下降，但是台灣的剩餘資金相當多，並沒有受到台灣對大陸投資的排擠。1990年代，台灣的實質投資率平均是35.4%，2000-2007年平均是30.8%，2008-2014年平均是23.3%。台灣對大陸投資從2005年的473億美元增加到2015年的1,500億美元，但是台灣的剩餘資金（存貸差）卻從2005年的5兆2,514億台幣急速增加到2015年11月的9兆7,676億台幣，而且資金成本（利率）非常低，只有2.23%。
同樣的，很多台灣的高階人才在台灣找不到工作或者薪水不高，反而到大陸或其他國家才能找到合適的高薪工作機會。根據英國Oxford Economics調查報告「Global Talent 2021」指出，台灣的專業人才外移佔總外移人口61.1%，高居全球第一。
台灣經濟停滯問題的根源在於台灣經濟轉型升級太慢、沒有國際競爭力，導致台灣資源長期大量流出去，吸引不進外部資源，而且內部有很多閒置資源。台灣投資環境惡化與缺乏投資機會，造成國內投資率低落。即使台灣不再進一步開放與促進兩岸經濟交流，台灣經濟邊緣化的嚴厲挑戰將持續存在與惡化。
台灣的經濟發展困境是全球化所造成。台灣生產資源持續單向、擴大流往大陸，始自李登輝總統執政時期，隨著大陸擴大對外開放與加入世界貿易組織，台商與其他外商一樣加速移轉生產資源到大陸。台灣經濟必須加速轉型升級，才能繼續提供大陸台商及內需更先進的產品與服務，否則台灣供應鏈將被大陸紅色供應鏈取代。
改善台灣的投資環境與國際競爭力，才能根本解決台灣經濟低迷的問題。台商投資大陸金額增加是大陸的國際競爭力增加的結果，並不是造成台灣經濟低迷的原因。如果台灣無法改革經濟結構、促進產業升級、適當開放全球生產資源流動、參與區域經濟整合體制，台灣將失去國際競爭優勢，台灣的生產資源將持續外流，也難以吸引國內外的生產資源。
4. 管制兩岸經濟整合無法解決問題、會適得其反
在全球化之下，兩岸經濟整合是市場力量在帶動，台灣政府無法有效限制台商與高階人才在國際間流動。相對的，政府限制兩岸經濟交流並無法解決台灣經濟結構升級與轉型的問題，以及台灣經濟發展與民眾就業的問題，反而會造成台灣在國際分工與合作的斷鏈，也會激起台商與高階人才與台灣政府的對立。
台灣的企業經常性表達大陸市場與生產基地對他們的重要性，因此希望台灣政府能促進兩岸經濟交流的便利性，會增加他們投資台灣的誘因。同樣的，很多在台灣經營的外商都不斷強調兩岸經濟整合對他們願意在台灣發展的重要性，讓台灣發揮全球經濟網絡平台的重要性。
在全球化之下，企業可以在全球範疇內進行企業的佈局。如果台灣政府處處限制企業（包括本國與外國企業）的生產資源流動，包括人才、資金、技術與投資，企業可能放棄投資台灣，對台灣的經濟是不利的。事實上，全球經濟與產業快速變遷與創新，政府與民眾可能都缺乏充足而動態的資訊判斷經濟與產業發展的演變與優勢。因此，台灣必須透過坦誠溝通與互動，建立政府、企業與社會的理解、互信與共識，才能有利於台灣經濟發展。
不過，兩岸經濟交流便利性不足以根本性改善台灣的國際競爭優勢，台灣必須加速國內產業與經濟結構轉型，否則兩岸經濟交流愈開放、愈便利，將愈加凸顯台灣當前經濟的劣勢，流到大陸的台灣生產資源會愈多，同時造成台灣內部所得分配兩極化的狀況愈趨惡化。但是，如果台灣政府不願促進兩岸經濟更加便利化與開放，台商與高階人才在台灣發展的空間與機會必將受到很大侷限，導致他們轉往大陸投資與工作，造成台灣持續的經濟困境。
5. 台灣的兩岸經濟安全顧慮普遍
現在兩岸經濟整合不再只是兩岸投資與商品貿易，更牽涉到兩岸服務貿易、人員、資金、投資、技術與資訊的流動，這是非常敏感的經濟與社會安全問題，況且大陸還多次威脅與操作對台灣的經濟制裁與經濟誘惑手段，很容易引發台灣民眾的不安與不信任。同時，兩岸政治關係不穩定也會影響兩岸經濟交流的穩定，導致台灣經濟發展的不穩定。
例如，針對兩岸服務貿易協議，根據台灣指標民調在2014年3月中旬公布的民調，在國家安全與主權方面，21.2％的民眾認為是利大於弊，50.0％認為是弊大於利。大部份台灣民眾既沒有看到兩岸經濟整合的效益，又感受到安全與主權的疑慮，便不願意支持當前的兩岸經濟整合模式。
經濟安全並不是一個單純學術或有無問題，而是一種風險與不確定性，卻很難衡量、很難具體化，又取決於社會氛圍與民眾感受。例如，在兩岸直航前，台灣一直認為兩岸直航是國家安全問題，而且會造成產業危機。如今，兩岸直航七年多，絕大多數台灣人民並沒有感受到國家安全威脅與產業危機，民進黨新政府也沒有說要取消兩岸直航。
當台灣的經濟發展緩慢或停滯、民眾對台灣政府不信任、民眾對大陸政府不信任、有不當的兩岸政商關係、台灣在國際經濟孤立、而且兩岸關係發展充滿敵對性時，經濟安全的問題便成為民眾的普遍關切。也就是說，經濟安全反應經濟發展困境與政治信任不足。因此，台灣政府應該透過充分溝通與建立社會共識，建構適當的經濟安全機制、試點漸進、配套作法與公開透明，減緩民眾的經濟安全顧慮。同時，台灣必須突破國際參與的孤立，才能化解台灣民眾的憂慮。
台灣必須以完善的兩岸經濟安全防衛機制，取代過去對兩岸經濟往來的不確定性因素所造成的經濟安全風險。一方面，台灣應該仿效美國在行政院成立外國投資審議委員會及在國會成立兩岸經濟安全檢討委員會；另一方面，台灣應該運用美國的安全防衛機制作為台灣的經濟安全閥。例如：在美國獲得頂尖大學學位、工作簽證與居留權一定年限的大陸人才可以到台灣工作，或在美國投資一定年限的大陸企業可以到台灣投資。
從經濟面來看，大陸是台商與外商很重要的生產基地與新興市場，大陸每年吸引外資大致排名世界第二，2014年甚至高居世界第一，大陸也是僅次於美國的世界第二大進口市場。此外，大陸的人才與投資可以是台灣經濟發展的重要助力。要改善台灣的國際競爭力與投資環境，台灣必須維持與其他經濟體進入大陸市場與使用大陸生產資源的相等待遇，並且審慎開放大陸的人才與投資進入台灣。再者，如果有大陸的默許或支持，台灣比較容易參與亞太經濟整合體制，深化台灣經濟與亞太經濟的分工與合作。
台商投資大陸帶動台灣對大陸的出口，帶動相應的產業升級及外匯的收入，同時台商與台商幹部獲利，也是台灣整體經濟總量的擴張。早期，台灣對大陸出口很大部分是台商投資大陸所帶動，而且帶動台灣企業的產業升級、結構調整與國際競爭力。從1990年至2014年，台灣對大陸出口總共7,688.6億美元，創造貿易順差共計3,585.4億美元。根據經濟部的調查，2013年台商對大陸投資對台灣母公司在國內產品生產規模擴大、品質提升、技術提升、多元化推展、財務調查、人才僱用，有利的比例都大幅領先不利的比例超過15-65個百分點。
大陸改革開放35年，培育相當多的國際優秀人才與企業，可以對台灣經濟發展注入活水。2013年，中國出國留學人數達到41.4萬人，光前往美國念書便高達23.6萬人，佔美國國際留學生人數的28.7%；累計出國留學生人數達306萬人。很多美國高科技與新興產業人才來自大陸，可以有助於台灣經濟發展與轉型升級。再者，大陸最近十多年推動「走出去」戰略，鼓勵大陸企業對外投資，利用國際生產資源與市場。2014年，大陸對外投資1,231億美元，累計存量達8,826億美元；其中，大陸民營企業佔對外投資半數金額、60-70％的項目。2014年底，大陸對美國投資3,000多家企業，各類投資金額達到652億美元，直接投資金額為380億美元。
2. 兩岸經濟整合造成台灣的轉型成本與競爭壓力劇增
不過，面對大陸紅色生產鏈的崛起，目前台商投資帶動台灣出口大陸的動能在下降，不僅降低對台灣總體的生產、就業、升級與轉型的正面助益，而且造成台灣經濟轉型與本地企業競爭的壓力。在全球化的國際競爭壓力下，台商與有能力的高技術人員可以在大陸或其他地方找到生存與擴張的機會，但是台灣經濟升級與結構調整緩慢，將使一般大眾或弱勢團體失去就業與發展的機會，導致他們收入長期停滯與社會所得分配兩極化。
根據經濟部在2013年的調查，台商向台灣採購機器設備的比例只剩下18.5%，向台灣採購原料零件與半成品的比例只剩下26.1%。再者，2014年「台灣接單、海外生產」的比例已經高達52.6%，大陸生產的比例高達47.1%。如果台灣經濟無法在製造業加速轉型升級，台商將持續對大陸移轉生產基地；如果台灣失去製造業的動能、又無法加速提升服務業的效率，台灣將持續失去經濟成長動能。
因為這些轉變，根據台灣指標民調在2014年1月的民調，台灣民意認為台商對大陸投資有助於台灣經濟的比例只有28.2%，不利的比例卻高達59.8%。根據TVBS在2013年6月底兩岸剛簽署服貿協議時發布的民調，27％的台灣民眾認為兩岸服貿協議對台灣經濟是利大於弊，但是48％認為是弊大於利，而且71％的民眾認為會影響他們的就業機會。
此外，很多台商在大陸的生存與發展也面臨嚴厲挑戰，包括技術升級、產業轉型、及商業模式的轉變。同時，台商要拓展大陸市場，遇到大陸的產品規格、法規、人治（包括特殊政商關係的干涉）等問題。台商要進行研發、創立品牌與拓展大陸市場，都需要龐大人才與資金，同時要克服大陸的政策障礙與人治問題。除了單純的商業運作應該由企業自己解決之外，大陸的政策障礙與人治問題，需要台灣政府協助或透過兩岸協商解決。
3. 兩岸經濟整合非台灣經濟問題根源
台灣經濟發展正面對停滯、甚至衰退危機，國內投資率屢創歷史新低、台灣對外資與人才不具吸引力或相關規範讓他們進不來、台灣資金與人才大量外流。1990年代，台灣的平均投資率為35.4%；2000-2007年民進黨執政時，台灣的平均投資率為30.8%；2008-2014年國民黨執政時，台灣的平均投資率只剩下23.3%。2012年的投資率為22.3%，是1981年以來的最低數據。
在外資方面，2001-2007年民進黨執政期間，平均每年外資投資台灣56.5億美元，佔全世界外資比重大約0.3%；2008-2014年國民黨執政期間，平均每年外資投資台灣只有43.4億美元，佔全世界外資比重大約0.2%。在亞洲主要經濟體吸引外資的金額當中，台灣只有領先澳門，遠遠落後泰國、印尼、越南、韓國，更不用說新加坡、香港與大陸。2011年，台灣吸收的外資金額為全球倒數第二；2014年，台灣吸收的外資金額為全球倒數第五。
事實上，台灣的資金外流愈來愈嚴重。1990年代，台灣資金淨外流金額只有198億美元，民進黨執政的2000-2007年為1,058億美元，國民黨再執政的2008-2014年增加到2,562億美元。2014年，台灣資金淨外流創歷史新高，達到540億美元。如果台灣能加入區域經濟整合體制，可能會改善這樣的困境。根據筆者在2008年的調查，台灣加入東亞經濟整合協定的情況比台灣無法加入東亞經濟整合協定的情況下，將有49-72％的台灣企業與外商願意增加對台灣投資。
台灣投資率巨幅下降，但是台灣的剩餘資金相當多，並沒有受到台灣對大陸投資的排擠。1990年代，台灣的實質投資率平均是35.4%，2000-2007年平均是30.8%，2008-2014年平均是23.3%。台灣對大陸投資從2005年的473億美元增加到2015年的1,500億美元，但是台灣的剩餘資金（存貸差）卻從2005年的5兆2,514億台幣急速增加到2015年11月的9兆7,676億台幣，而且資金成本（利率）非常低，只有2.23%。
同樣的，很多台灣的高階人才在台灣找不到工作或者薪水不高，反而到大陸或其他國家才能找到合適的高薪工作機會。根據英國Oxford Economics調查報告「Global Talent 2021」指出，台灣的專業人才外移佔總外移人口61.1%，高居全球第一。
台灣經濟停滯問題的根源在於台灣經濟轉型升級太慢、沒有國際競爭力，導致台灣資源長期大量流出去，吸引不進外部資源，而且內部有很多閒置資源。台灣投資環境惡化與缺乏投資機會，造成國內投資率低落。即使台灣不再進一步開放與促進兩岸經濟交流，台灣經濟邊緣化的嚴厲挑戰將持續存在與惡化。
台灣的經濟發展困境是全球化所造成。台灣生產資源持續單向、擴大流往大陸，始自李登輝總統執政時期，隨著大陸擴大對外開放與加入世界貿易組織，台商與其他外商一樣加速移轉生產資源到大陸。台灣經濟必須加速轉型升級，才能繼續提供大陸台商及內需更先進的產品與服務，否則台灣供應鏈將被大陸紅色供應鏈取代。
改善台灣的投資環境與國際競爭力，才能根本解決台灣經濟低迷的問題。台商投資大陸金額增加是大陸的國際競爭力增加的結果，並不是造成台灣經濟低迷的原因。如果台灣無法改革經濟結構、促進產業升級、適當開放全球生產資源流動、參與區域經濟整合體制，台灣將失去國際競爭優勢，台灣的生產資源將持續外流，也難以吸引國內外的生產資源。
4. 管制兩岸經濟整合無法解決問題、會適得其反
在全球化之下，兩岸經濟整合是市場力量在帶動，台灣政府無法有效限制台商與高階人才在國際間流動。相對的，政府限制兩岸經濟交流並無法解決台灣經濟結構升級與轉型的問題，以及台灣經濟發展與民眾就業的問題，反而會造成台灣在國際分工與合作的斷鏈，也會激起台商與高階人才與台灣政府的對立。
台灣的企業經常性表達大陸市場與生產基地對他們的重要性，因此希望台灣政府能促進兩岸經濟交流的便利性，會增加他們投資台灣的誘因。同樣的，很多在台灣經營的外商都不斷強調兩岸經濟整合對他們願意在台灣發展的重要性，讓台灣發揮全球經濟網絡平台的重要性。
在全球化之下，企業可以在全球範疇內進行企業的佈局。如果台灣政府處處限制企業（包括本國與外國企業）的生產資源流動，包括人才、資金、技術與投資，企業可能放棄投資台灣，對台灣的經濟是不利的。事實上，全球經濟與產業快速變遷與創新，政府與民眾可能都缺乏充足而動態的資訊判斷經濟與產業發展的演變與優勢。因此，台灣必須透過坦誠溝通與互動，建立政府、企業與社會的理解、互信與共識，才能有利於台灣經濟發展。
不過，兩岸經濟交流便利性不足以根本性改善台灣的國際競爭優勢，台灣必須加速國內產業與經濟結構轉型，否則兩岸經濟交流愈開放、愈便利，將愈加凸顯台灣當前經濟的劣勢，流到大陸的台灣生產資源會愈多，同時造成台灣內部所得分配兩極化的狀況愈趨惡化。但是，如果台灣政府不願促進兩岸經濟更加便利化與開放，台商與高階人才在台灣發展的空間與機會必將受到很大侷限，導致他們轉往大陸投資與工作，造成台灣持續的經濟困境。
5. 台灣的兩岸經濟安全顧慮普遍
現在兩岸經濟整合不再只是兩岸投資與商品貿易，更牽涉到兩岸服務貿易、人員、資金、投資、技術與資訊的流動，這是非常敏感的經濟與社會安全問題，況且大陸還多次威脅與操作對台灣的經濟制裁與經濟誘惑手段，很容易引發台灣民眾的不安與不信任。同時，兩岸政治關係不穩定也會影響兩岸經濟交流的穩定，導致台灣經濟發展的不穩定。
例如，針對兩岸服務貿易協議，根據台灣指標民調在2014年3月中旬公布的民調，在國家安全與主權方面，21.2％的民眾認為是利大於弊，50.0％認為是弊大於利。大部份台灣民眾既沒有看到兩岸經濟整合的效益，又感受到安全與主權的疑慮，便不願意支持當前的兩岸經濟整合模式。
經濟安全並不是一個單純學術或有無問題，而是一種風險與不確定性，卻很難衡量、很難具體化，又取決於社會氛圍與民眾感受。例如，在兩岸直航前，台灣一直認為兩岸直航是國家安全問題，而且會造成產業危機。如今，兩岸直航七年多，絕大多數台灣人民並沒有感受到國家安全威脅與產業危機，民進黨新政府也沒有說要取消兩岸直航。
當台灣的經濟發展緩慢或停滯、民眾對台灣政府不信任、民眾對大陸政府不信任、有不當的兩岸政商關係、台灣在國際經濟孤立、而且兩岸關係發展充滿敵對性時，經濟安全的問題便成為民眾的普遍關切。也就是說，經濟安全反應經濟發展困境與政治信任不足。因此，台灣政府應該透過充分溝通與建立社會共識，建構適當的經濟安全機制、試點漸進、配套作法與公開透明，減緩民眾的經濟安全顧慮。同時，台灣必須突破國際參與的孤立，才能化解台灣民眾的憂慮。
台灣必須以完善的兩岸經濟安全防衛機制，取代過去對兩岸經濟往來的不確定性因素所造成的經濟安全風險。一方面，台灣應該仿效美國在行政院成立外國投資審議委員會及在國會成立兩岸經濟安全檢討委員會；另一方面，台灣應該運用美國的安全防衛機制作為台灣的經濟安全閥。例如：在美國獲得頂尖大學學位、工作簽證與居留權一定年限的大陸人才可以到台灣工作，或在美國投資一定年限的大陸企業可以到台灣投資。
肆、戰略與政策建議
台灣應該建構「兩岸經濟整合新模式」：加速推動台灣經濟轉型與升級，有效建構台灣經濟安全機制，保障台灣的經濟安全，協助台商在大陸的公平經商環境，運用台商的經營優勢建立台灣的國際經濟合作平台，適當運用大陸生產資源與市場，平衡參與兩岸與國際經濟整合體制，提升台灣的國際競爭優勢與厚植台灣的經濟實力。
要極大化兩岸經濟整合的機遇與極小化經濟安全的風險，台灣必須要有新戰略建構兩岸經濟整合新模式，以突破當前的困境。台灣需要先釐清政策目標，再提出整合性戰略與具體做法。
首先，面對兩岸經濟整合，台灣要有三合一的政策目標：促進經濟成長與就業、公平分配兩岸經濟交流利益、更有效地管控安全與主權的風險。具體而言，兩岸經貿整合與合作的原則如下：有助於增加投資與就業；有助於促進產業升級與經濟轉型；有助於吸引外商的投資、人才與技術；必須做好受害者協助與補償配套措施；沒有顯著的經濟安全與主權顧慮。
其次，要達成上述三合一目標，台灣應該採取三合一戰略的平衡途徑：台灣大規模經濟結構改革與產業升級、深化兩岸經濟制度性整合、台灣參與亞太經濟整合體制。
沒有台灣大規模經濟結構改革與產業升級，台灣將失去國際競爭力、經濟效率與活力，台灣的人才與資本將持續外流。在當前情境下，兩岸經濟開放愈大，台灣的人才與資金愈加速單向流到大陸，因為台商赴大陸佈局生產與利用大陸市場更容易，而台灣沒有新興產業與經濟優勢吸引國內外投資與人才，也不敢開放大陸投資與人才，大陸經濟資源無法進入台灣。
隨著其他經濟體與大陸簽署各種經濟整合協議，沒有深化兩岸經濟制度性整合，台灣將失去進入大陸市場與運用大陸生產資源的平等待遇，使得國內外企業降低以台灣作為國際經營基地的意願，而減少對台灣的投資。此外，台灣必須透過一定機制與配套作法開放大陸的投資與人才，才能讓台灣在全球價值鏈當中增加國際競爭優勢。最後，透過兩岸經濟協議取得大陸的默許或支持，台灣比較容易參與亞太經濟整合體制，否則台灣將面對經濟規模狹小與國際分工合作斷鏈的困境。
沒有台灣參與亞太經濟整合體制，台灣民眾對於擴大兩岸經濟整合將不安心，擔心經濟過度依賴大陸。而且，台灣沒有參與亞太經濟整合體制，台灣經濟將持續邊緣化，投資者會持續對台灣經濟前景失去信心。根據筆者在2008年的調查，如果台灣無法加入東亞經濟整合協定，大約26-35％的台灣企業與外商考慮減少對台灣投資。因此，兩岸經濟整合協議與台灣參與亞太（或台美）經濟整合協議的談判應該平行協商、同步完成，才能確保台灣的經濟利益與經濟安全。
在三合一戰略的平衡途徑基礎上，台灣政府可以採取以下十項政策作法：
1.修法：修改兩岸人民關係條例，加入兩岸經濟安全規範，保護台灣在兩岸經濟整合過程當中的關鍵技術、人才、智慧財產權、資訊安全、企業、產業、經濟穩定與永續發展、經商公平與安全；重大經濟安全事件由陸委會提出評估報告，立法院審議與決議後執行。此外，仿效美國，在行政院之下設立外國投資委員會，由政務委員主持，國安、經濟、科技相關部會首長參加，審議、調查與監督重大的外國（包括大陸）企業投資台灣與併購台灣企業之投資案。
2.檢討：針對兩岸經濟安全議題，在立法院之下成立兩岸經濟安全檢討委員會，由朝野政黨按照立法院席次比例推派九名代表組成，再加上政府推派六名代表，不定期邀請官員與專家參加公聽會，定期發布兩岸經濟安全的檢討報告，並提出兩岸經濟安全政策建議。
3.評估：提供兩岸各類經濟整合的政經效應全面評估，包括經濟效益、所得分配、產業轉型與經濟安全等層面；邀請政黨代表、公民團體、產業代表、專家與學者參加，經常性檢討與公開兩岸經濟協議執行成效。
4.溝通：透過產官學研的會議，邀請包括各行各業的產業公會與外商參與，檢討當前兩岸經濟整合的問題與困境，評估兩岸各項產業整合對台灣經濟發展的貢獻方式與策略，以建構兩岸經濟整合新模式，兼顧台灣經濟發展與經濟安全雙贏的作法。
5.借力：利用先進國家（美國、日本與歐洲）的安全審查與防護機制，作為台灣經濟的安全閥，例如：在先進國家獲准投資營運一定年限的大陸企業可以投資台灣，在先進國家獲得工作簽證與居留權一定年限的大陸人才可以到台灣工作，先進國家開放投資的產業可以開放兩岸相互投資。
6.共識：針對重大兩岸經貿整合議題，透過產官學研會議凝聚初步共識，再透過公聽會凝聚社會共識，進而透過民調探詢社會共識，最後向國會提出評估報告，經國會同意後，確立為兩岸經濟整合議題的共識。
7.有效：一旦國內取得共識或經國會同意開放的兩岸經濟交流領域，政府便必須做好各種配套與鼓勵措施，讓開放的兩岸經濟整合領域確實有效發揮其經濟利益、降低其安全風險。
8.透明：針對兩岸經貿交流的主要議題提供政府立場說明，以便社會與產業界理解政府的兩岸經貿政策，同時作為兩岸經貿政策檢討的基礎；
9.監督：兩岸經貿談判應受到立法院適當監督，並密切對朝野立委領袖簡報談判策略、過程與結果。
10.試點：要有效降低兩岸經濟交流的政經風險與不確定性，並且提供兩岸經濟交流的政經利益與成本範例，台灣應在某些政策、經濟領域與地區透過漸進的方式進行試點試驗。
例如，台灣對大陸企業投資台灣的開放可以分層次開放。台灣可以優先開放下列類別企業等同外資企業投資台灣的待遇：有投資國外一定金額與年限的民營企業；大陸高科技企業；在台灣設立全球營運總部；在台灣設立研發中心。台灣可以分領域開放。例如，台灣先開放大陸企業投資台灣戰略新興產業或大陸尖端科技產業在台灣的投資。台灣也可以對陸資分區域開放。例如，台灣可以先開放深圳、廈門、杭州等地在國際投資金額超過一億美元的企業，再逐步擴大到其他省市。
如果無法有效建構充足的國內共識，金門應該是兩岸經濟整合各項政策的最佳試驗地點，藉此降低台灣民眾對兩岸經濟整合的政經疑慮。除了全面推行兩岸經濟整合試驗的金門之外，很多兩岸經貿整合政策的實施可以先局部或漸進在台灣部分縣市實施，視推行結果再拓展到其他縣市，藉此極大化政策成效與極小化風險。
台灣應以金門為自由經濟特區，有序地促進全球商品、服務、資金、人員與資訊的自由流通，讓兩岸的企業、產業、資金、人才、技術、資訊、制度在此充分開放，包括開放兩岸教育、醫療、專業服務、電子商務等等各種服務業，成為兩岸先試先行的試點。兩岸可以共組合作委員會，透過金門進行兩岸經濟整合與合作試點，讓兩岸經濟整合的經濟效益與成本能在此地充分呈現。同時，透過金門評估兩岸經濟整合的政治效應，再進一步決定是否讓兩岸經濟整合方案擴散到台灣本島來實行。
金門面積為153平方公里，人口只有13萬人。金門市場腹地、生產資源（人才、資本與土地）都非常有限。但在全球化之下，全球市場大致是開放的，除了土地之外，生產資源是流動的。金門擁有獨立的島嶼、海港、空港，有兩岸小三通一年160萬人次流動的規模。金門不僅可以是一個兩岸經濟整合與國際自由經濟島的試驗場，透過開放與創新的制度，而且有很大的發展潛力。
相較於國際著名的島嶼經濟，金門雖無法完全媲美，但絕對有一定的發展空間。例如，新加坡原始土地才582平方公里、人口547萬人，香港島才80.7平方公里、香港全部開發區域大約只有250平方公里、人口723萬人。開曼群島有264平方公里、人口卻只有5.7萬人，但是註冊的避險基金卻高達2.3兆美元，是全球第五大銀行中心，擁有1.5兆美元資產。金門可能無法變成新加坡、香港與開曼群島，但借鏡這些地方發展的經驗與制度，金門必有相當的發展潛力。
本文即將刊載於今年三月出版，由童振源主編的《兩岸政策藍皮書》。
【圖片為金門，資料照】
要極大化兩岸經濟整合的機遇與極小化經濟安全的風險，台灣必須要有新戰略建構兩岸經濟整合新模式，以突破當前的困境。台灣需要先釐清政策目標，再提出整合性戰略與具體做法。
首先，面對兩岸經濟整合，台灣要有三合一的政策目標：促進經濟成長與就業、公平分配兩岸經濟交流利益、更有效地管控安全與主權的風險。具體而言，兩岸經貿整合與合作的原則如下：有助於增加投資與就業；有助於促進產業升級與經濟轉型；有助於吸引外商的投資、人才與技術；必須做好受害者協助與補償配套措施；沒有顯著的經濟安全與主權顧慮。
其次，要達成上述三合一目標，台灣應該採取三合一戰略的平衡途徑：台灣大規模經濟結構改革與產業升級、深化兩岸經濟制度性整合、台灣參與亞太經濟整合體制。
沒有台灣大規模經濟結構改革與產業升級，台灣將失去國際競爭力、經濟效率與活力，台灣的人才與資本將持續外流。在當前情境下，兩岸經濟開放愈大，台灣的人才與資金愈加速單向流到大陸，因為台商赴大陸佈局生產與利用大陸市場更容易，而台灣沒有新興產業與經濟優勢吸引國內外投資與人才，也不敢開放大陸投資與人才，大陸經濟資源無法進入台灣。
隨著其他經濟體與大陸簽署各種經濟整合協議，沒有深化兩岸經濟制度性整合，台灣將失去進入大陸市場與運用大陸生產資源的平等待遇，使得國內外企業降低以台灣作為國際經營基地的意願，而減少對台灣的投資。此外，台灣必須透過一定機制與配套作法開放大陸的投資與人才，才能讓台灣在全球價值鏈當中增加國際競爭優勢。最後，透過兩岸經濟協議取得大陸的默許或支持，台灣比較容易參與亞太經濟整合體制，否則台灣將面對經濟規模狹小與國際分工合作斷鏈的困境。
沒有台灣參與亞太經濟整合體制，台灣民眾對於擴大兩岸經濟整合將不安心，擔心經濟過度依賴大陸。而且，台灣沒有參與亞太經濟整合體制，台灣經濟將持續邊緣化，投資者會持續對台灣經濟前景失去信心。根據筆者在2008年的調查，如果台灣無法加入東亞經濟整合協定，大約26-35％的台灣企業與外商考慮減少對台灣投資。因此，兩岸經濟整合協議與台灣參與亞太（或台美）經濟整合協議的談判應該平行協商、同步完成，才能確保台灣的經濟利益與經濟安全。
在三合一戰略的平衡途徑基礎上，台灣政府可以採取以下十項政策作法：
1.修法：修改兩岸人民關係條例，加入兩岸經濟安全規範，保護台灣在兩岸經濟整合過程當中的關鍵技術、人才、智慧財產權、資訊安全、企業、產業、經濟穩定與永續發展、經商公平與安全；重大經濟安全事件由陸委會提出評估報告，立法院審議與決議後執行。此外，仿效美國，在行政院之下設立外國投資委員會，由政務委員主持，國安、經濟、科技相關部會首長參加，審議、調查與監督重大的外國（包括大陸）企業投資台灣與併購台灣企業之投資案。
2.檢討：針對兩岸經濟安全議題，在立法院之下成立兩岸經濟安全檢討委員會，由朝野政黨按照立法院席次比例推派九名代表組成，再加上政府推派六名代表，不定期邀請官員與專家參加公聽會，定期發布兩岸經濟安全的檢討報告，並提出兩岸經濟安全政策建議。
3.評估：提供兩岸各類經濟整合的政經效應全面評估，包括經濟效益、所得分配、產業轉型與經濟安全等層面；邀請政黨代表、公民團體、產業代表、專家與學者參加，經常性檢討與公開兩岸經濟協議執行成效。
4.溝通：透過產官學研的會議，邀請包括各行各業的產業公會與外商參與，檢討當前兩岸經濟整合的問題與困境，評估兩岸各項產業整合對台灣經濟發展的貢獻方式與策略，以建構兩岸經濟整合新模式，兼顧台灣經濟發展與經濟安全雙贏的作法。
5.借力：利用先進國家（美國、日本與歐洲）的安全審查與防護機制，作為台灣經濟的安全閥，例如：在先進國家獲准投資營運一定年限的大陸企業可以投資台灣，在先進國家獲得工作簽證與居留權一定年限的大陸人才可以到台灣工作，先進國家開放投資的產業可以開放兩岸相互投資。
6.共識：針對重大兩岸經貿整合議題，透過產官學研會議凝聚初步共識，再透過公聽會凝聚社會共識，進而透過民調探詢社會共識，最後向國會提出評估報告，經國會同意後，確立為兩岸經濟整合議題的共識。
7.有效：一旦國內取得共識或經國會同意開放的兩岸經濟交流領域，政府便必須做好各種配套與鼓勵措施，讓開放的兩岸經濟整合領域確實有效發揮其經濟利益、降低其安全風險。
8.透明：針對兩岸經貿交流的主要議題提供政府立場說明，以便社會與產業界理解政府的兩岸經貿政策，同時作為兩岸經貿政策檢討的基礎；
9.監督：兩岸經貿談判應受到立法院適當監督，並密切對朝野立委領袖簡報談判策略、過程與結果。
10.試點：要有效降低兩岸經濟交流的政經風險與不確定性，並且提供兩岸經濟交流的政經利益與成本範例，台灣應在某些政策、經濟領域與地區透過漸進的方式進行試點試驗。
例如，台灣對大陸企業投資台灣的開放可以分層次開放。台灣可以優先開放下列類別企業等同外資企業投資台灣的待遇：有投資國外一定金額與年限的民營企業；大陸高科技企業；在台灣設立全球營運總部；在台灣設立研發中心。台灣可以分領域開放。例如，台灣先開放大陸企業投資台灣戰略新興產業或大陸尖端科技產業在台灣的投資。台灣也可以對陸資分區域開放。例如，台灣可以先開放深圳、廈門、杭州等地在國際投資金額超過一億美元的企業，再逐步擴大到其他省市。
如果無法有效建構充足的國內共識，金門應該是兩岸經濟整合各項政策的最佳試驗地點，藉此降低台灣民眾對兩岸經濟整合的政經疑慮。除了全面推行兩岸經濟整合試驗的金門之外，很多兩岸經貿整合政策的實施可以先局部或漸進在台灣部分縣市實施，視推行結果再拓展到其他縣市，藉此極大化政策成效與極小化風險。
台灣應以金門為自由經濟特區，有序地促進全球商品、服務、資金、人員與資訊的自由流通，讓兩岸的企業、產業、資金、人才、技術、資訊、制度在此充分開放，包括開放兩岸教育、醫療、專業服務、電子商務等等各種服務業，成為兩岸先試先行的試點。兩岸可以共組合作委員會，透過金門進行兩岸經濟整合與合作試點，讓兩岸經濟整合的經濟效益與成本能在此地充分呈現。同時，透過金門評估兩岸經濟整合的政治效應，再進一步決定是否讓兩岸經濟整合方案擴散到台灣本島來實行。
金門面積為153平方公里，人口只有13萬人。金門市場腹地、生產資源（人才、資本與土地）都非常有限。但在全球化之下，全球市場大致是開放的，除了土地之外，生產資源是流動的。金門擁有獨立的島嶼、海港、空港，有兩岸小三通一年160萬人次流動的規模。金門不僅可以是一個兩岸經濟整合與國際自由經濟島的試驗場，透過開放與創新的制度，而且有很大的發展潛力。
相較於國際著名的島嶼經濟，金門雖無法完全媲美，但絕對有一定的發展空間。例如，新加坡原始土地才582平方公里、人口547萬人，香港島才80.7平方公里、香港全部開發區域大約只有250平方公里、人口723萬人。開曼群島有264平方公里、人口卻只有5.7萬人，但是註冊的避險基金卻高達2.3兆美元，是全球第五大銀行中心，擁有1.5兆美元資產。金門可能無法變成新加坡、香港與開曼群島，但借鏡這些地方發展的經驗與制度，金門必有相當的發展潛力。
本文即將刊載於今年三月出版，由童振源主編的《兩岸政策藍皮書》。
【圖片為金門，資料照】
作者介紹
延伸閱讀
.jpg)
.jpg)
.jpg)