田飛生：兩岸國會交流的機遇與挑戰

2016-03-09 1848

兩岸國會交流應定位為兩岸交流的一環，而且是相當重要的一環，因為台灣的立法院已是各政黨菁英齊聚之所在，加上擁有修憲，立法、預算以及決定國家重大事項等權力，大陸當局若能積極促成兩岸立法部門的對接與交流，不僅可以更加深入了解台灣民意，亦可在兩岸行政部門交流之外，增加兩岸立法部門的交流，更符合台灣民意的體現

作者：田飛生 (兩岸政策協會監事、立法院國會助理工會副理事長)

壹、楔子

1949年10月1日中共建政，兩岸僵持對峙，進入閉鎖期，直至38年後，1987年7月15日蔣經國開放大陸探親政策，始打開僵局，故兩岸交流從民間交流開始。1990年9月12日兩岸民間團體紅十字會「金門協議」開啟之後；隔年1991年，兩岸相繼成立海基會與海協會，兩岸交流進入協商事務性談判時代；1993年4月27日兩岸在新加坡舉行「辜汪會談」，由官方白手套兩岸兩會（海基、海協）的談判模式正式起步。走過21年，歷經台灣總統直選和三次政黨輪替，2014年2月14日首度舉行的「王張會」，促使主管兩岸事務的陸委會對國台辦官方的互稱官銜和定期會晤，兩岸交流與談判，「先民後官」、「由經入政」，從民間走到官方歷經了數十年之久；而2015年11月7日兩岸領導人在新加坡舉行的「馬習會」，則是將兩岸交流與對話推向最高峰，而經過國際認證的「馬習會」具有歷史定位，應正確解讀並給予適當評價，以利後續兩岸政治交流，包括國民黨、民進黨和其他黨派皆應如此。

貳、兩岸國會交流之現況與挑戰

一、台灣立法院與大陸全國人大

素有台灣政治重心以及各黨派菁英匯聚的立法院，在兩岸交流事務方面亦不遑多讓，自院長以降的各黨團立委，無論是以立法院委員會考察名義登陸、應邀出席大陸台商活動、參加大陸相關會議活動或是私下參訪旅遊等等各種形式，立法院各黨派立法委員至大陸進行交流幾乎是從不間斷。台灣立法院與大陸全國人民代表大會常務委員會（簡稱全國人大常委會）在人數（分別為113人與161人）、職權及功能等方面極類似（參見附表），若能排除政治障礙，開啟兩岸國會交流新頁，以立法院與全國人大正式名稱進行兩岸國會交流，將雙方的民意反應和政府施政政策等訊息，適時透過兩岸國會交流機制和管道，傳達給對方政府領導人和人民，一方面不僅可以藉由公開透明的國會交流機制，反應台灣多元化社會的最新民意，減少兩岸領導人誤判以及降低兩岸敵意外；另一方面亦可以經由國會交流了解兩岸各項協議之執行狀況，以及相關優缺問題，俾夯實「兩岸協議監督條例」之制訂，進而鞏固及維護兩岸和平發展之最大公約數。

二、兩岸國會交流—從大陸全國政協到全國人大

大陸全國政協前主席賈慶林，在2011年全國政協會議中強調，「全國政協今後將積極推動政協委員與台灣民意代表的深入交流，擴大同台灣有關黨派團體、社會組織和基層民眾的交往，紮實有效地做好台灣人民的工作。」立法院長王金平2012年6月29日在接見大陸全國政協港澳台僑委員會林兆樞常委一行時也表示，與對岸的民意機關交流正始於大陸全國政協。賈慶林對大陸政協委員與台灣立委順利開啟「溝通新途徑」的肯定，有利於台灣立法委員進一步與大陸全國人大代表之間的互訪交流，也就是兩岸「國會交流」，即將邁向全新的發展進程！惟近幾年來，由大陸全國政協港澳台僑委員會為主的政協委員，比較積極與台灣卸任立委（少數是現任）進行往來與交流；對於真正的、正式的兩岸國會交流目前則是付之闕如，僅有零星少數的與大陸個別全國人大委員或常委進行私下或半公開的交流，而且多是屬於涉台系統成員，例如全國台聯現任會長汪毅夫（第十二屆全國人大代表）、前會長梁國揚（第十一屆全國人大常委）以及前台盟主席張克輝（第八屆全國人大常委）等人。

三、台灣國會自主

扁政府時期，由於「朝小野大」，加上大陸當局刻意抵制民進黨政府，導致兩岸關係進入冰凍狀態，但當時國會最大黨國民黨仍是汲汲推動兩岸關係，扮演大陸當局與民進黨政府的橋樑，適時推動兩岸事務。然而，2016年2月1日第九屆立法院新國會成立之後，因總統及國會均政黨輪替，「朝小野大」情況不再，國民黨橋樑角色的功能有待檢驗！

大陸雖已對外表示，未來國共交流繼續不受影響，但重要性恐已不如從前。而大陸當局是否會轉向至民進黨籍立委亦有待觀察，台灣立法院改為「單一選區兩票制」之後，各黨派立委對於至大陸進行交流參訪趨於低調，因為深怕一不小心會被貼上「親中賣台」、「與中國走得比較近」或是「是否去投資經商」等負面標籤，進而影響下次連任選情，因此，大多謹慎小心。

參、立法院在兩岸關係中之角色與功能

台灣憲法規定，行政院對立法院負責，立法與行政之間存在監督與制衡關係，因我國非內閣制國家，再加上總統民選之後，形成總統、行政及立法三權亦存有相互制約關係，此在2000年至2008年扁政府「朝小野大」時期尤為顯著，即掌控行政權（總統、行政院）的民進黨，在施政上處處受到立法院多數黨國民黨的掣肘及杯葛，尤其立場迥異的兩岸政策更是如此，而此也造成不少憲政運作爭議，故知，立法院在台灣政治運行當中不可忽視，在兩岸政策方面亦有舉足輕重地位。

一、大陸當局重視立法院

大陸上海東亞研究所副所長胡凌煒在《中國評論》月刊發文表示，台灣行政部門與民意機關存在相互制衡的關係，由於大陸與台灣的政治體制的差異，大陸對於台灣行政與立法的相互制衡關係沒有切身的感受。因此，長期以來，大陸對台決策溝通，通常以台灣行政部門為主，立法院都是台灣行政部門透過黨政平台自行協商溝通，大陸並未與台灣立法機關深入交往。但是目前馬英九的執政團隊已經難以主導政局，服貿協議、設立兩岸辦事機構、ECFA後續協商等重大法案，都將面臨立法院的嚴格審查。因此，為了今後兩岸各項協議能夠較為順利地在立法院通過，兩岸可以發展多元接觸與遊說管道，不斷加強兩岸民意代表之間的對話交流，探討大陸與台灣立法機關以適當的形式建立溝通交流機制，一方面，讓大陸瞭解立法院在台灣政治生活所發揮的作用，提前與立法院就各項政策進行對話；另一方面，也讓立法院增加與大陸直接對話的管道，這對於未來兩岸關係的深化具有重大意義。胡凌煒的分析點出台灣立法院在兩岸關係發展中，具有關鍵性重要角色和功能，兩岸領導人皆不容忽視。

二、國共交流

2000年至2008年期間，台灣首次政黨輪替，在「朝小野大」之下，國會最大在野黨國民黨主導幾項兩岸關係重大議題，例如2002年國民黨立委蔣孝嚴提出「春節包機直航」，而當時在野黨國民黨亦熱衷於兩岸交流，包括2005年4月連戰的兩岸和平（破冰）之旅，以及同年5月宋楚瑜的兩岸搭橋之旅，從「連胡會」、「連宋會」媒體報導中，我們也看到大批國親立委隨同參訪交流。之後，每年的兩岸經貿文化論壇、海峽論壇、兩岸紫金山企業家論壇，甚至由國台辦海研中心主辦的兩岸關係研討會、涉台系統社科院台研所、全國台聯及全國台研會共同主辦的兩岸關係學術研討會等等，具見台灣現任或卸任立委參與其中。而連戰訪問大陸時，與胡錦濤會談後共同發布的新聞公報中，提出「將共同建立兩黨定期溝通平台，包括開展不同層級的黨務人員互訪等」，故從2005年8月底開始，由國民黨縣市黨部主委率領黨務人員、地方社團領袖及工商界人士，分別與大陸由各地市委書記主導的6個城市展開對口交流，而此交流機制延續至今。

三、民共交流

民進黨方面，黨內派系或是立院次團亦曾組團至大陸進行交流，包括早期的正義連線、福利國連線和新潮流，以及之後以縣市長為主的高雄市長陳菊、台南市長賴清德、雲林縣長蘇治芬和嘉義縣長張花冠等人的兩岸城市交流；而2012年10月謝長廷以私人身分至大陸福建訪問，此行成為民進黨內曾擔任過最高行政職出訪大陸第一人。2016年總統立委「二合一」選舉之後，民進黨取得完全執政，未來民共交流的深度和廣度將備受外界矚目，尤其民進黨是個務實的政黨，民共交流的突破應是指日可待。

四、立法院兩岸交流

在立法院兩岸交流方面，除了各黨各派自行組團參訪之外，立法院本身各委員會、幕僚單位法制局和預算中心，以及立法院國會助理工會等，也皆有組團前往大陸進行正式或非正式的交流，例如交通委員會曾至金門、廈門考察「小三通」實施概況；教育委員會曾至上海、東莞考察台商子弟學校；以及財政委員會也到過上海考察兩岸MOU等，而立法院法制局和預算中心為研究報告需要，也透過管道組團至大陸進行交流，以上是目前立法院兩岸交流的大致狀況。然而正式的兩岸國會交流，基於各種因素，目前仍處於個別少數的交流，真正以立法院對全國人大常委會為名義的兩岸國會交流，仍待突破。

五、兩岸國會交流利大於弊

台灣實施民主政治民意政治，立法院是人民的國會，代表人民監督政府；而在大陸，因為施行「議行合一」制度，即立法權和行政權屬於同一個最高權力機關，或者行政機關從屬於立法機關，僅是立法機關的執行部門的政體形式和政權活動原則。故知，大陸的全國人大具有行政權，不會發生全國人大監督國務院的情事，加上實施「以黨領政」和「民主集中制」，政治局七位常委是黨和國家領導人中的最高領導層，而最高權力則集中在總書記身上。雖然，立法院與全國人大本質不太相同，但在立法權、預算權和人事同意權等職權與立法院相類似，因此，大陸全國人大只能算是「類議會」機關，不是西方典型的國會。但是，立法院還是可以就兩岸立法、兩岸協議、民生議題以及其他兩岸重大事項，與大陸的全國人大進行兩岸國會交流，為兩岸人民謀求幸福，為兩岸和平發展開創更高更遠的願景。

前立法院長王金平表示，自己要訪問大陸要有四個要件，「第一是國家需要、第二是人民同意，就是人民能夠接受、第三是立法院有所決議、第四是要對等、尊嚴」，若以此條件，王金平要至大陸訪問顯然是困難的。

肆、民進黨「國會過半」後之兩岸國會交流機遇

2016年1月16日總統立委選舉結果，民進黨總統候選人蔡英文勝出，台灣進行第三次政黨輪替，民進黨國會過半，民進黨立委席次也由第八屆的40席增加到第九屆的68席，立法院首次出現政黨輪替，新政府新國會產生之後，兩岸關係發展也將會出現新的變化，連帶地，兩岸國會要進行正式交流也會更有些難度，不少問題亟待克服解決。而兩岸國會交流的形式及內容，基於以往經驗與未來需求，筆者建議可朝向下列幾個模式來進行。

一、比照「馬習會」，用「兩岸最高民意機關」名稱進行兩岸國會交流

新加坡的「馬習會」，雙方是用大陸地區最高領導人以及台灣地區最高領導人的名義進行會晤，排除國共問題，創造歷史新頁。因此，兩岸國會交流也可以比照這個模式來進行，大陸全國人大委員長以及立法院院長，可以使用大陸地區與台灣地區「最高立法機關負責人」名義進行交流；其次，也可以比照兩岸兩會模式，立法院及全國人大各自成立中介組織（協會或基金會），台灣的立委及大陸全國人大常委可以用協會或基金會顧問名義進行兩岸交流，若用「兩岸國會交流」的名稱敏感，則可用「兩岸最高民意機關交流」的中性名稱。並由大陸全國人大常委會委員長具名邀請台灣立法院長前往大陸進行交流，或是由台灣立法院長來邀請，商談及建立兩岸國會交流的機制與模式。

尤其民進黨國會實質過半之後，行政部門包括要推動的兩岸政策；陸委會、海基會相關法案和預算等，在立法院不至於遭受過度的杯葛，只要是立意良善的政策、可行的法案及預算，在立法院皆應會順利通過，未來4年民進黨可具體主導大陸政策，因此，大陸當局應採取更務實彈性態度來面對，若過度拘泥於爭議性的「九二共識」，實無助於兩岸關係和平發展。

二、台灣立法院常設委員會可與大陸全國人大專門委員會建立交流互訪機制

雙方擱置爭議，求同存異，以兩岸人民福祉為考量，則兩岸國會交流不無可能。兩岸國會交流模式，除了全國人大委員長與立法院院長交流之外，尚可包括立法院與全國人大常委會專門委員會之間的交流，尤其攸關兩岸經貿、醫藥衛生以及環保等議題，雙方交流初期可以從比較不敏感的委員會開始，例如交通委員會、經濟委員會、財政委員會或是衛環委員會等；交流議題也可以先從兩岸事務著手，例如就兩岸已簽署協議之執行狀況進行交流，包括交通委員會可與全國人大交換兩岸空運、海運協議；經濟委員會討論ECFA、兩岸智慧財產權保護合作協議；財政委員會討論兩岸海關合作協議；衛環委員會討論兩岸醫藥衛生合作協議等等。

民進黨從不排斥兩岸交流，但應該建立相關安全機制，包括國家安全、經濟安全以及人民安全等。而民進黨籍立委也常與立法院其他黨派立委至大陸參訪過，所以，依據以往經驗，先建立全國人大專門委員與立法院常設委員會之間的交流互訪機制，逐步推進，則兩岸國會交流應可具體實現。

三、籌組跨黨派立委與大陸全國人大常委進行兩岸國會交流

立法院現有「立法院兩岸事務因應對策小組任務」和「立法院兩岸事務因應對策小組運作要點」，新國會成立之後，可重新啟動該小組，兩岸小組由院長擔任召集人，副院長擔任副召集人，小組成員係依其在院會席次之比例推派代表所組成的，具有跨黨派多元化性質。

由立法院兩岸小組組成的跨黨派立委，與大陸全國人大常委進行兩岸國會交流，不僅可以反應台灣多元化社會的聲音；其次，相互監督，公開透明，以民眾利益為優先，也不至於會出現不利於台灣人民的情事。尤其2016年新國會產生之後，第三勢力新興政黨崛起，例如時代力量，其眾多主張和公共政策有別於傳統政黨，特別在青年發展、兩性平權以及台灣主權等方面，對傳統政黨產生影響，因此，若能透過兩岸小組的跨黨派立委與大陸全國人大常委進行交流，對於增進兩岸關係和平發展亦有所助益。

四、立法院幕僚單位與全國人大常委會幕僚單位之交流

兩岸國會交流，除了立法委員與全國人大常委交流之外，在機關裡面工作的其他單位或人員，也可進行各項實質交流，俾相互觀摩學習，增進彼此業務功能、議事運作、議案審議、立法程序、預決算審查以及為民服務等業務之瞭解，發揮截長補短功能。例如立法院法制局、預算中心研究人員，基於研究需要，也曾組團至大陸參訪，但多以涉台單位為主，而兩岸國會交流機制建立之後，兩岸國會幕僚、研究人員的交流互訪也可隨之建立。

其次，立法院國會助理工會亦曾多次組織跨黨派立委助理，前往大陸參訪，除了政協、台辦、對台研究單位（例如北京社科院台研所、廈大台研院等）之外，與大陸全國人大委員亦多次進行個別交流，交換兩岸議題，俾利輔弼立委。以上亦皆屬兩岸國會交流之一環。而立法院定期改選，每4年接受民意檢驗，政黨政治日漸成熟，值得大陸全國人大學習，人大雖也有選舉，但形式意義大於實質意義，選制仍有待翻轉。

伍、結語

基於兩岸同源，若能排除政治障礙，擱置爭議，求同存異，正式的兩岸國會交流應是指日可待也確實可行。兩岸國會交流應定位為兩岸交流的一環，而且是相當重要的一環，因為台灣的立法院已是各政黨菁英齊聚之所在，加上擁有修憲，立法、預算以及決定國家重大事項等權力，大陸當局若能積極促成兩岸立法部門的對接與交流，不僅可以更加深入了解台灣民意，亦可在兩岸行政部門交流之外，增加兩岸立法部門的交流，更符合台灣民意的體現。總之，2016年之後，兩岸國會交流應是大勢所趨，大陸當局應該審慎評估；而且，人大功能地位的提升，也有助於大陸高官問責制度的建立，對於反腐敗運動具有長期化、制度化以及專業化的深遠影響。

當台灣走過威權體制，打破「以黨領政」、「黨政不分」窠臼，邁向民主多元化社會之後，權力公開透明變成理所當然，任何黑箱作業已為人民所唾棄。中國作為亞洲新興強權，也是世界最大經濟體之一，當經濟改革推行到一定程度之後，即應進行政治改革，如此，國家運行才會長久平穩，經濟改革與政治改革如同車之兩輪、鳥之兩翼，失其一皆會發生危險。台灣政治改革一路從解嚴、開放黨禁報禁、國會全面改選到總統直選等等，開啟了自由、民主、法治和重視人權的多元化社會；反觀中國大陸，採取「議行合一」的全國人大，應該逐漸朝向民選政治發展，而台灣立法院可以提供眾多觀摩和參考，不全然是最好最優，但至少為大多數民意所能接受。基此，兩岸國會交流可說是勢在必行，而且也是維持兩岸關係和平發展的重要支柱。

表一台灣立法院與大陸全國人大比較簡表