王智盛：兩岸社會交流的機遇與挑戰
2016-03-10
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新政府未來面對兩岸人員往來和社會交流最大的挑戰，就是在於重新取得兩岸安全、台灣經濟和全球人流三者之間的平衡，而這個平衡，必須鑲嵌在新政府的經濟政策、兩岸政策和移民政策之間。
作者：王智盛 (兩岸政策協會理事、中央警察大學國境警察學系助理教授)
一、發展趨勢
（一）大陸地區人民來台的量變
自1987年政府開放探親以降，兩岸交流逐步升溫，人員往來也日漸頻密。據內政部移民署統計，自開放大陸地區人民來台迄2015年12月底，大陸地區人民來台累計逼近2000萬人次大關。特別自2008年馬英九總統上台迄今，隨著其兩岸政策的互動開展，兩岸人員往來也出現了極為驚人的「量變」，大陸人士來台從2008年的29萬人次，至2015年底大幅成長到414萬人次，短短的七年內，成長超過14倍，顯見自兩岸自開放交流以降，大陸地區人民來台在數量上確有大幅增長。
（二）大陸地區人民來台的「質變」
在人員往來「量變」的基礎上，也帶動了近年來兩岸社會交流的「質變」，從過去以「大陸配偶依親」和「專業交流」名義來台的主要事由，擴大到現今的「陸客」、「陸生」、「醫美」甚至「陸資（商）」等為人所熟知的各種交流類型。其中，包括「陸客」的「第一類觀光」（大陸地區人民直接由大陸來台觀光）及「自由行」、陸生來台就學、健檢美容等，都是馬政府上台後漸次開放鬆綁的主要對象。其中，尤以大陸地區人民來台觀光，從2008年9萬人次（團體行），大幅增加到2015年底的超過344萬人次（包括197萬團體行和147萬自由行）最為驚人；而「陸生」也從2011年開始招收的958人，逐步增加到2015年的4817人；至於「健康檢查/醫學美容」，則是自2012年開放起，每年維持在55000人的水平。深究其內容，此些數據顯示的不再只是大陸人士來台「量變」，更是其來台的方式、身份與事由等出現了結構性的重大「質變」。
（三）台灣地區人民赴陸的「質變」
台灣地區人民赴陸則是兩岸人員往來和社會交流另一個始終穩定發展的區塊。累計至2014年底，我方人民赴大陸人數高達8,218.1萬人次，近年來平均每年大約都是穩定地在500萬人次上下，更遑論超過42萬對的兩岸通婚（陸配）及超過150萬常居大陸的「新四台」（台商、台幹、台眷、台生）。但最值得注意的，卻是近兩年來大陸當局對於台灣人民赴陸所開展出一系列的「單邊措施」，包括單方片面開放「卡式台胞證」、擴大吸引台灣高階人才赴陸工作、各省市推動台胞的「市民待遇」（例如上海）或「居民待遇」（例如福建）、甚至研議擴大台商在大陸參與地方政協「準參政權」等，也突顯出對於北京對於台灣民眾赴陸不再是被動以對，而更採取「引進來」的單邊主動、操之在己的各種具體作為，更顯示中共面對台灣民眾赴陸在政策上的「質變」。
自1987年政府開放探親以降，兩岸交流逐步升溫，人員往來也日漸頻密。據內政部移民署統計，自開放大陸地區人民來台迄2015年12月底，大陸地區人民來台累計逼近2000萬人次大關。特別自2008年馬英九總統上台迄今，隨著其兩岸政策的互動開展，兩岸人員往來也出現了極為驚人的「量變」，大陸人士來台從2008年的29萬人次，至2015年底大幅成長到414萬人次，短短的七年內，成長超過14倍，顯見自兩岸自開放交流以降，大陸地區人民來台在數量上確有大幅增長。
（二）大陸地區人民來台的「質變」
在人員往來「量變」的基礎上，也帶動了近年來兩岸社會交流的「質變」，從過去以「大陸配偶依親」和「專業交流」名義來台的主要事由，擴大到現今的「陸客」、「陸生」、「醫美」甚至「陸資（商）」等為人所熟知的各種交流類型。其中，包括「陸客」的「第一類觀光」（大陸地區人民直接由大陸來台觀光）及「自由行」、陸生來台就學、健檢美容等，都是馬政府上台後漸次開放鬆綁的主要對象。其中，尤以大陸地區人民來台觀光，從2008年9萬人次（團體行），大幅增加到2015年底的超過344萬人次（包括197萬團體行和147萬自由行）最為驚人；而「陸生」也從2011年開始招收的958人，逐步增加到2015年的4817人；至於「健康檢查/醫學美容」，則是自2012年開放起，每年維持在55000人的水平。深究其內容，此些數據顯示的不再只是大陸人士來台「量變」，更是其來台的方式、身份與事由等出現了結構性的重大「質變」。
（三）台灣地區人民赴陸的「質變」
台灣地區人民赴陸則是兩岸人員往來和社會交流另一個始終穩定發展的區塊。累計至2014年底，我方人民赴大陸人數高達8,218.1萬人次，近年來平均每年大約都是穩定地在500萬人次上下，更遑論超過42萬對的兩岸通婚（陸配）及超過150萬常居大陸的「新四台」（台商、台幹、台眷、台生）。但最值得注意的，卻是近兩年來大陸當局對於台灣人民赴陸所開展出一系列的「單邊措施」，包括單方片面開放「卡式台胞證」、擴大吸引台灣高階人才赴陸工作、各省市推動台胞的「市民待遇」（例如上海）或「居民待遇」（例如福建）、甚至研議擴大台商在大陸參與地方政協「準參政權」等，也突顯出對於北京對於台灣民眾赴陸不再是被動以對，而更採取「引進來」的單邊主動、操之在己的各種具體作為，更顯示中共面對台灣民眾赴陸在政策上的「質變」。
二、爭點挑戰
歷經馬政府八年的執政，上述兩岸之間頻密的人員往來與社會交流，似乎已經成為台灣社會和兩岸交流中的一種「新常態」。隨著兩岸人員跨境移動的數量遽增，兩岸人員往來及移民法制也成為我政府移民政策的重要議題之一，無論是陸配與我社會生活的連結、陸客對我帶來的經濟效益、乃至陸生創造的兩岸交流象徵指標，在在都揭示了兩岸人流與我國家發展的重要性。特別是面對上述兩岸人員往來和社會交流「量變」與「質變」的「新常態」，近年來台灣社會也已經開始出現許多反思與爭辯，期待創造出兩岸人員往來的正常化和安全管理的合理化，而此些爭辯主要又可以從「安全」、「經濟」和「人權」三個脈絡來說明：
（一）「安全」脈絡的爭點
在「安全」的脈絡上，質言之，就是台灣社會長期以來對於兩岸社會交流和人員往來潛在的政治風險的疑慮。受到中共始終企圖統戰、甚至併吞台灣的結構性因素影響，台灣社會對於兩岸社會交流和人員往來可能外溢衍生的國家認同混淆或國家安全侵蝕，始終戒慎恐懼。而從「安全」脈絡觀之，近年來的具體爭點又可以分為兩個面向，一個是對於大陸人士來台的安全管理，另一個則是對於台灣民眾赴陸的風險控管：
對於前者，儘管時有大陸人士在台的「脫序」或「違法」行為，例如破壞著名景點、任意喧嘩囂鬧、假觀光真詐財、乃至來台後行方不明等等，但歷經多年來的磨合，台灣社會其實已經跳脫出一開始面對大陸人士大舉來台可能帶來社會秩序或安全管理的心理恐慌，進一步去反思在兩岸人員往來和社會交流高度互賴下，大量的大陸地區人民來台，到底對我整體國家安全和認同可能造成何種制約和影響，包括：台灣觀光客源及消費嚴重失衡依賴陸客，是否可能造成隱性的政策制約和自我管控？或是越來越多的陸生（包括未來可能開放的「專升本」）是不是可能制約台灣高校的教育自主發展？甚至大陸配偶取得公民權後組織政黨、參與選舉對於國家認同造成的衝突等等具體事件及現象，都是顯例。歸納這一類在「安全」脈絡下問題爭點的本質，其實還是對於中國大陸挾強大政經實力企圖統戰吸納台灣的恐懼與不安。
而同樣的恐懼不安，其實也出現在對於台灣民眾赴陸風險控管的糾葛。事實上，早在民進黨第一次執政、2003年蔡英文還任陸委會主委時期，就已經全面性的檢討鬆綁兩岸條例，讓台灣民眾赴陸朝向「原則開放、例外許可或禁止」的正常化管理。但隨著上述大陸越來越強勢而多元的單邊對台統戰作為，各種案例的屢見不鮮，反而也讓馬政府後期在愈顯戒慎恐懼，包括從2012年平潭大張旗鼓地招募台灣民眾、2014年陳錕山「投奔」中共千人計畫、到2015年「紅色供應鏈」席捲台灣的大量人才流失等，更遑論大量以各種國民待遇措施爭取台灣民眾的認同等，也都造成台灣社會內部對於台民眾赴陸是否需要更進一步管制的爭辯。
（二）「經濟」脈絡的爭點
在「經濟」的脈絡上，則必須由馬政府過去八年在兩岸社會交流和人員往來從「量變」到「質變」的政策思維分析之。馬政府企圖透過開放大量大陸觀光客、醫美健檢、陸生就學、甚至服貿協議中的自然人移動等，拉抬台灣整體經濟發展的思維，其實並不難理解，仍然還是其「從中國走向世界」經濟思維的一環。但是台灣社會整體氛圍，基本上對於近年來的「質變」其實貶多於褒。究其原因，除了上述「安全」脈絡上的疑懼之外，更重要的是「經濟」脈絡的爭點：兩岸人員往來的開放和「質變」，不僅沒有帶來台灣民眾雨露均沾的經濟效益，反而可能是助長近年來台灣經濟結構扭曲的「幫兇」之一，例如台灣旅遊產業嚴重依賴陸客但卻又被「一條龍化」的壟斷，或是對於陸資來台炒房哄抬房價的負面疑慮、乃至於台灣高科技人才大量出走「去中國走向世界」的衝擊。而此現「經濟」脈絡下的爭點，其實都可以歸結是馬政府在大力推動兩岸人員往來與社會交流「質變」的同時，卻沒有完整的國家發展及產業政策願景所致。
（三）「人權」脈絡的爭點
在「人權」的脈絡上，主要是針對大陸地區人民來台的人權保障。此係由於上述大陸地區人民來台的「質變」與「量變」，基於人權立國的理念，台灣整體社會氛圍也開始關注合法、正常來台的大陸地區人民在台灣的生活及人權保障議題。近年來這些議題的爭點，主要圍繞在「陸生是否納入健保」、「陸配身份取得年限」、「陸客消費權益保障」等，甚至近期隨著難民議題在全球熱議，使得「大陸人士來台尋求庇護」，也成為亟待討論處理的重要議題。綜觀此類議題的脈絡，其實也是在兩岸人員往來與社會交流正常化的發展，透過更為深層的互動和交流後，台灣整體社會價值不再視「大陸人民」為洪水猛獸，逐步將過去防堵性、管制性的思維，轉變為正常化、管理性的思維。而在這種「正常管理」的思維之下，如何在人權普世價值的基礎上，保障大陸地區人民來台的基本生活權益，就成為近年來朝野陣營另一個在兩岸政策上攻防的焦點。
（一）「安全」脈絡的爭點
在「安全」的脈絡上，質言之，就是台灣社會長期以來對於兩岸社會交流和人員往來潛在的政治風險的疑慮。受到中共始終企圖統戰、甚至併吞台灣的結構性因素影響，台灣社會對於兩岸社會交流和人員往來可能外溢衍生的國家認同混淆或國家安全侵蝕，始終戒慎恐懼。而從「安全」脈絡觀之，近年來的具體爭點又可以分為兩個面向，一個是對於大陸人士來台的安全管理，另一個則是對於台灣民眾赴陸的風險控管：
對於前者，儘管時有大陸人士在台的「脫序」或「違法」行為，例如破壞著名景點、任意喧嘩囂鬧、假觀光真詐財、乃至來台後行方不明等等，但歷經多年來的磨合，台灣社會其實已經跳脫出一開始面對大陸人士大舉來台可能帶來社會秩序或安全管理的心理恐慌，進一步去反思在兩岸人員往來和社會交流高度互賴下，大量的大陸地區人民來台，到底對我整體國家安全和認同可能造成何種制約和影響，包括：台灣觀光客源及消費嚴重失衡依賴陸客，是否可能造成隱性的政策制約和自我管控？或是越來越多的陸生（包括未來可能開放的「專升本」）是不是可能制約台灣高校的教育自主發展？甚至大陸配偶取得公民權後組織政黨、參與選舉對於國家認同造成的衝突等等具體事件及現象，都是顯例。歸納這一類在「安全」脈絡下問題爭點的本質，其實還是對於中國大陸挾強大政經實力企圖統戰吸納台灣的恐懼與不安。
而同樣的恐懼不安，其實也出現在對於台灣民眾赴陸風險控管的糾葛。事實上，早在民進黨第一次執政、2003年蔡英文還任陸委會主委時期，就已經全面性的檢討鬆綁兩岸條例，讓台灣民眾赴陸朝向「原則開放、例外許可或禁止」的正常化管理。但隨著上述大陸越來越強勢而多元的單邊對台統戰作為，各種案例的屢見不鮮，反而也讓馬政府後期在愈顯戒慎恐懼，包括從2012年平潭大張旗鼓地招募台灣民眾、2014年陳錕山「投奔」中共千人計畫、到2015年「紅色供應鏈」席捲台灣的大量人才流失等，更遑論大量以各種國民待遇措施爭取台灣民眾的認同等，也都造成台灣社會內部對於台民眾赴陸是否需要更進一步管制的爭辯。
（二）「經濟」脈絡的爭點
在「經濟」的脈絡上，則必須由馬政府過去八年在兩岸社會交流和人員往來從「量變」到「質變」的政策思維分析之。馬政府企圖透過開放大量大陸觀光客、醫美健檢、陸生就學、甚至服貿協議中的自然人移動等，拉抬台灣整體經濟發展的思維，其實並不難理解，仍然還是其「從中國走向世界」經濟思維的一環。但是台灣社會整體氛圍，基本上對於近年來的「質變」其實貶多於褒。究其原因，除了上述「安全」脈絡上的疑懼之外，更重要的是「經濟」脈絡的爭點：兩岸人員往來的開放和「質變」，不僅沒有帶來台灣民眾雨露均沾的經濟效益，反而可能是助長近年來台灣經濟結構扭曲的「幫兇」之一，例如台灣旅遊產業嚴重依賴陸客但卻又被「一條龍化」的壟斷，或是對於陸資來台炒房哄抬房價的負面疑慮、乃至於台灣高科技人才大量出走「去中國走向世界」的衝擊。而此現「經濟」脈絡下的爭點，其實都可以歸結是馬政府在大力推動兩岸人員往來與社會交流「質變」的同時，卻沒有完整的國家發展及產業政策願景所致。
（三）「人權」脈絡的爭點
在「人權」的脈絡上，主要是針對大陸地區人民來台的人權保障。此係由於上述大陸地區人民來台的「質變」與「量變」，基於人權立國的理念，台灣整體社會氛圍也開始關注合法、正常來台的大陸地區人民在台灣的生活及人權保障議題。近年來這些議題的爭點，主要圍繞在「陸生是否納入健保」、「陸配身份取得年限」、「陸客消費權益保障」等，甚至近期隨著難民議題在全球熱議，使得「大陸人士來台尋求庇護」，也成為亟待討論處理的重要議題。綜觀此類議題的脈絡，其實也是在兩岸人員往來與社會交流正常化的發展，透過更為深層的互動和交流後，台灣整體社會價值不再視「大陸人民」為洪水猛獸，逐步將過去防堵性、管制性的思維，轉變為正常化、管理性的思維。而在這種「正常管理」的思維之下，如何在人權普世價值的基礎上，保障大陸地區人民來台的基本生活權益，就成為近年來朝野陣營另一個在兩岸政策上攻防的焦點。
三、政策建議
（一）總體戰略思維
新政府上台後，除了面對兩岸關係的複雜與敏感，也必須面對兩岸人員往來與社會交流正常化的脈絡下，對於「國家安全」、「經濟發展」和「人權保障」三者之間的拉扯與對立的觀點。儘管馬英九政府過去八年對於兩岸人流管理，確實已朝向正常化趨勢的管制革新思考，但也由於其並未在這三者之間取得衡平，反而造成上述一系列的政策爭點。因此，筆者認為，重新審思過去八年兩岸人員往來和社會交流所造成的「安全」、「經濟」和「人權」脈絡的爭點，未來新政府還是要從臺灣未來國家發展的總體角度思考這個問題，並應該同時兼顧並考量三個面向：
第一、是兩岸關係安全和認同的思考；
第二、是全球化移民趨勢與經濟發展的思考；
第三、是臺灣整體移民制度和人流管理的思考。
而要在這三個面向上取得衡平，筆者建議，新政府應該拋開「從中國走向世界」或是「從世界迎向中國」的對立性思維，而是將「中國」納入台灣面對全球化發展的重要一環，「正常化」的去看待這個強大卻帶有威脅的鄰居。在此思維下，將會是站在全球化的人流趨勢和台灣下一階段經濟發展的基礎上，衡平的去看待我們對於兩岸人員往來的需求與管理。筆者以為，面對馬政府執政八年後兩岸人員往來及社會交流「質變」和「量變」的「新常態」，再次取得執政權的民進黨和曾經長期沈浸於兩岸事務的蔡英文總統，可能也無法再用過去民進黨第一次執政時期的單純「管制」思維來應對---因為無論在質或量，兩岸的人員往來和社會交流已經深深地鑲嵌在台灣民眾日常生活當中。因此，新政府未來勢必要進一步全面性地檢視台灣的整體移民政策與經濟發展，並將兩岸人員往來及社會交流的政策方針一併鑲嵌於移民政策之脈絡下加以整合，才能真正達到兩岸人民往來交流安全有序與權益保障的衡平目標。
從上述「安全」、「經濟」和「人權」的脈絡思考，筆者認為可分別以「風險控管、提升安全管理效能」、「全球思維、衡平經濟發展需求」和「人權理念、正常大陸人士待遇」等三項，做為未來應對的戰略方針。謹依此三方針提出初步的具體政策建議。
（二）安全脈絡：風險控管、提升安全管理效能
延續著上述「安全」爭點分析的脈絡，此部份的政策建議，筆者以為，新政府應該更重視兩岸人員往來「量變」和「質變」下北京所可能形塑的政治制約和風險控管，但也應該正視並延續兩岸交流正常化的人流管理，因此可朝向更有效的事前「管理」去思考，而不在是過去單純的管制封閉。此又可區分為大陸人士來台和台灣民眾赴陸兩個面向：
在「大陸地區人民來台」面向，相關政策建議為：
1.延續並重新梳理兩岸人員往來的管理流程與能量：未來新政應儘速梳理過去八年大陸人士來台「質變」和「量變」的新型態問題。在「質變」部份，對於馬政府已經開放的「小三通落地簽證管理」、「陸客中轉」、「陸客自由行」或「醫美健檢」，乃至於預想「兩岸服貿協議」通過後大陸服務產業自然人移動的人流管理問題等，建議宜結合台灣總體的產業發展規劃，在過去既有基礎上重新梳理，以衡平「開放」與「管理」的需求；而在「量變」部份，實宜儘速建立大陸人士來台對於觀光、學校、醫美等人流能量的控管機制，方能達到「風險控管」的政策目標。
2.擴增大陸人士來台管理的人力和管理能量以面對「量變」挑戰：「人力不足」是現階段大陸人士來台管理機制管理能量始終無法提升的主因之一，因此，擴大招募現階段管理人力應為當務之急。事實上，移民署已自2012年起開辦「移民特考」，招聘新血人力，長遠來看，應有助於解決「人力不足」的政策執行困境，但宏觀來看，如何利用行政院組織整併的契機，快速綜整人力資源、強化管理能量，應可為未來新政府思索的主要政策方向。
3.思考推動延伸境外的國境管理機制：首先，以陸客來台觀光的角度來看，目前管理效能的不足，部份主因在於陸客身份申請證件資料的查核，包括存款證明與在學證明是否真實、保證人的身份為何、保證內容為何等；其次，以專業和商務人士觀之，則在於目前專業及商務人士來台，均由我方先行發證後，再由陸方核發入台證件，不僅造成我方相關管理單位的時效壓力，也往往必須由我方來承擔大陸人士來台的身份、事由等課責風險；最後，若從社會交流觀之，面對兩岸通婚的頻密，若能夠在境外進行大陸配偶的申請認證作業和進行抵台後的說明與輔導，也充分發揮事前管理及便利往來的管理效能。故總結來說，推動延伸大陸地區人民來台的「境外管理」，才是真正提升管理效能的根本之道，而值得新政府深思。
而在「台灣民眾赴陸」的面向，新政府宜思考：
1.建構管理大陸吸納特定台灣國安人才的機制：面對「高薪納才」、「政治權利」等大陸吸納台灣民眾赴陸的單邊作為，筆者以為，未來新政府因應作為核心思考應該是「思維的轉換」，不是全面性的防堵管制，而是透過行為許可的管理機制建構，達到「事前掌握提醒」、「事後查核管理」。對此，筆者建議具體的相關政策作為可有：
（1）應全面檢討兩岸條例第33條禁止公告，儘速動兩岸條例第33條許可制的建構，提升事前掌握的管理效能。
（2）因應符合社會氛圍，評估加重兩岸條例第9條和第33條罰則力道的可能性，以收事前嚇阻、事後課責之效。
（3）重新思考制訂「敏感科技保護法」或「台灣地區特定高科技人員進入大陸地區任職許可辦法」的可能性，以補足不涉及國家機密的高階專技人才流失赴陸的法制缺口。
2.衡平看待並應對大陸「居民待遇」之統戰作為：至於大陸未來若更多出台有關台灣民眾赴陸/在陸的「居民待遇」統戰作為（例如已經實施「卡式台胞證」、「上海台商子女享有等同戶籍人口的就學待遇」、「廈門台商可擔任陪審員」等），筆者認為，新政府應該將其視為中共在面對民進黨政府涉台政策的「新常態」。建議未來新政府應思考如何建構一套衡平看待的新論述，對於有助於台灣民眾在陸權益保障的相關政策予以認可甚至主動爭取，而對於可能衝擊或影響國家安全和認同的政策予以明確管制，方能有效面對中共此種「新常態」的統戰作為。
（三）經濟脈絡：全球思維、衡平經濟發展需求
從經濟脈絡去思考兩岸人員往來和社會交流的政策，新政府一方面必須正視這八年在馬政府的大力推動下，已經「實存」的經濟現況與困境，一方面又必須重新思索兩岸人員往來和社會交流在新政府未來經濟政策中的新定位。筆者以為，既然中國已經是全球化的一環，未來我們就應該用全球化的思維，去重新思考兩岸人流的開放與管制之間，對於台灣經濟發展的正面效益：
1.全面檢視並釐清大陸人士來台及整體移民政策之政策方針：面對全球化人員流動的趨勢，以及未來兩岸經貿持續深化的影響，甚至考量台灣總體產業結構變遷、人力資源需求以及少子化的人口結構等因素，未來新政府實有必要全面性的檢視台灣的整體移民政策，並將兩岸人員往來和社會交流的政策方針一併鑲嵌於移民政策之脈絡下，進一步梳理重構，此部份也包括極具爭議性的，包括是否要開放大陸地區專技和投資移民、白領專業人才（如高科技人才）等，都需要政府全面性的政策評估。
2.重構過去依賴大陸民眾為主的經濟產業政策：過去兩岸人員往來的質變，塑造了台灣在觀光、醫美甚至許多服務產業上大量依賴中國大陸的扭曲失衡，也造成了台灣民眾的排斥與不諒解。未來新政府應儘速把握經濟產業政策重構的同時，同步重新梳理此類失衡狀況，例如調整我觀光旅遊的結構和品質、或是在推動生技產業的基礎上發展高端醫療服務、甚至把握台灣高等教育重新盤點的契機衡平吸引陸生及僑外生等，都是兩岸人流開放與管制之間，亟欲重構的重要政策議題。
（四）人權脈絡：人權理念、正常大陸人士待遇
必須承認，中國大陸對於台灣的確還存在威脅，甚至未來在面對民進黨政府更可能有增無減，這些都是值得新政府去正視與關注的議題。但筆者認為，不應該將中共高階政治的威脅反射到大陸民眾—此不只是陸配，還包括來觀光旅遊或交流等與台灣有往來的大陸民眾。在「高階政治」議題上，大陸的威脅，新政府應該有另外的政策或方法來面對與解決；但是對於「低階政治」議題—特別是與大陸人民的交往—新政府與臺灣民眾應該以更寬廣的心態來看待。畢竟「人民」與「國家」乃是兩組不同的概念，中共與台灣處於敵對狀態，並不表示其人民與台灣亦是敵對。基於這樣的思維，筆者認為，正常大陸人士待遇的人權思維，可以落實在下列兩岸人員往來和社會交流的政策建議之中：
1.全面性檢視相關法律規範，賦予大陸人民與外國人相等同的生活權利待遇：在「中華民國憲政體制」的現狀下，建議進一步全面性檢視大陸人士相關法律規範，讓其無論是在入境管理、停居留的生活權利、取得定居身份的資格等，都能夠逐步與外國人趨同，讓大陸人民的法律地位得以獲得落實。具體來說，例如「陸配取得身份年限」、「陸生納保」等爭議性議題，筆者認為，新政府不必然一定要讓「大陸人民」和「外國人」一樣（例如陸配身份四年取得、陸生納保比照外生），而是全面性檢視相關法律規範，賦予大陸人民與外國人相等同的生活權利待遇，例如在台灣轉型成為移入性國家的過程，「同步性」地重新審思外籍人士和大陸地區人民取得身份或永久居留權、或是陸生和外生是否應該享有全民健保等相關規範，並在開放與管理之間尋求衡平。
2.維持「差別待遇」公民權利，但應儘速建構論述基調，尋求社會共識：此外，面對近年來陸配組黨、參選甚至參加國家考試等的爭點，從一般台灣民眾的情感考量、或在所謂「國家安全」的大旗下，都還有可爭執的空間存在。因而針對這些人給予一定程度的差別待遇，似無不可。但從人民基本權利來論，由於事涉人民權利與政策管制的衡平問題，政府儘速建構論述基調，並尋求社會共識基礎，才能夠真正的減少爭議、落實政策，並且減少新住民（取得身份的大陸配偶）與原有台灣民眾之間的誤解和對立。
新政府上台後，除了面對兩岸關係的複雜與敏感，也必須面對兩岸人員往來與社會交流正常化的脈絡下，對於「國家安全」、「經濟發展」和「人權保障」三者之間的拉扯與對立的觀點。儘管馬英九政府過去八年對於兩岸人流管理，確實已朝向正常化趨勢的管制革新思考，但也由於其並未在這三者之間取得衡平，反而造成上述一系列的政策爭點。因此，筆者認為，重新審思過去八年兩岸人員往來和社會交流所造成的「安全」、「經濟」和「人權」脈絡的爭點，未來新政府還是要從臺灣未來國家發展的總體角度思考這個問題，並應該同時兼顧並考量三個面向：
第一、是兩岸關係安全和認同的思考；
第二、是全球化移民趨勢與經濟發展的思考；
第三、是臺灣整體移民制度和人流管理的思考。
而要在這三個面向上取得衡平，筆者建議，新政府應該拋開「從中國走向世界」或是「從世界迎向中國」的對立性思維，而是將「中國」納入台灣面對全球化發展的重要一環，「正常化」的去看待這個強大卻帶有威脅的鄰居。在此思維下，將會是站在全球化的人流趨勢和台灣下一階段經濟發展的基礎上，衡平的去看待我們對於兩岸人員往來的需求與管理。筆者以為，面對馬政府執政八年後兩岸人員往來及社會交流「質變」和「量變」的「新常態」，再次取得執政權的民進黨和曾經長期沈浸於兩岸事務的蔡英文總統，可能也無法再用過去民進黨第一次執政時期的單純「管制」思維來應對---因為無論在質或量，兩岸的人員往來和社會交流已經深深地鑲嵌在台灣民眾日常生活當中。因此，新政府未來勢必要進一步全面性地檢視台灣的整體移民政策與經濟發展，並將兩岸人員往來及社會交流的政策方針一併鑲嵌於移民政策之脈絡下加以整合，才能真正達到兩岸人民往來交流安全有序與權益保障的衡平目標。
從上述「安全」、「經濟」和「人權」的脈絡思考，筆者認為可分別以「風險控管、提升安全管理效能」、「全球思維、衡平經濟發展需求」和「人權理念、正常大陸人士待遇」等三項，做為未來應對的戰略方針。謹依此三方針提出初步的具體政策建議。
（二）安全脈絡：風險控管、提升安全管理效能
延續著上述「安全」爭點分析的脈絡，此部份的政策建議，筆者以為，新政府應該更重視兩岸人員往來「量變」和「質變」下北京所可能形塑的政治制約和風險控管，但也應該正視並延續兩岸交流正常化的人流管理，因此可朝向更有效的事前「管理」去思考，而不在是過去單純的管制封閉。此又可區分為大陸人士來台和台灣民眾赴陸兩個面向：
在「大陸地區人民來台」面向，相關政策建議為：
1.延續並重新梳理兩岸人員往來的管理流程與能量：未來新政應儘速梳理過去八年大陸人士來台「質變」和「量變」的新型態問題。在「質變」部份，對於馬政府已經開放的「小三通落地簽證管理」、「陸客中轉」、「陸客自由行」或「醫美健檢」，乃至於預想「兩岸服貿協議」通過後大陸服務產業自然人移動的人流管理問題等，建議宜結合台灣總體的產業發展規劃，在過去既有基礎上重新梳理，以衡平「開放」與「管理」的需求；而在「量變」部份，實宜儘速建立大陸人士來台對於觀光、學校、醫美等人流能量的控管機制，方能達到「風險控管」的政策目標。
2.擴增大陸人士來台管理的人力和管理能量以面對「量變」挑戰：「人力不足」是現階段大陸人士來台管理機制管理能量始終無法提升的主因之一，因此，擴大招募現階段管理人力應為當務之急。事實上，移民署已自2012年起開辦「移民特考」，招聘新血人力，長遠來看，應有助於解決「人力不足」的政策執行困境，但宏觀來看，如何利用行政院組織整併的契機，快速綜整人力資源、強化管理能量，應可為未來新政府思索的主要政策方向。
3.思考推動延伸境外的國境管理機制：首先，以陸客來台觀光的角度來看，目前管理效能的不足，部份主因在於陸客身份申請證件資料的查核，包括存款證明與在學證明是否真實、保證人的身份為何、保證內容為何等；其次，以專業和商務人士觀之，則在於目前專業及商務人士來台，均由我方先行發證後，再由陸方核發入台證件，不僅造成我方相關管理單位的時效壓力，也往往必須由我方來承擔大陸人士來台的身份、事由等課責風險；最後，若從社會交流觀之，面對兩岸通婚的頻密，若能夠在境外進行大陸配偶的申請認證作業和進行抵台後的說明與輔導，也充分發揮事前管理及便利往來的管理效能。故總結來說，推動延伸大陸地區人民來台的「境外管理」，才是真正提升管理效能的根本之道，而值得新政府深思。
而在「台灣民眾赴陸」的面向，新政府宜思考：
1.建構管理大陸吸納特定台灣國安人才的機制：面對「高薪納才」、「政治權利」等大陸吸納台灣民眾赴陸的單邊作為，筆者以為，未來新政府因應作為核心思考應該是「思維的轉換」，不是全面性的防堵管制，而是透過行為許可的管理機制建構，達到「事前掌握提醒」、「事後查核管理」。對此，筆者建議具體的相關政策作為可有：
（1）應全面檢討兩岸條例第33條禁止公告，儘速動兩岸條例第33條許可制的建構，提升事前掌握的管理效能。
（2）因應符合社會氛圍，評估加重兩岸條例第9條和第33條罰則力道的可能性，以收事前嚇阻、事後課責之效。
（3）重新思考制訂「敏感科技保護法」或「台灣地區特定高科技人員進入大陸地區任職許可辦法」的可能性，以補足不涉及國家機密的高階專技人才流失赴陸的法制缺口。
2.衡平看待並應對大陸「居民待遇」之統戰作為：至於大陸未來若更多出台有關台灣民眾赴陸/在陸的「居民待遇」統戰作為（例如已經實施「卡式台胞證」、「上海台商子女享有等同戶籍人口的就學待遇」、「廈門台商可擔任陪審員」等），筆者認為，新政府應該將其視為中共在面對民進黨政府涉台政策的「新常態」。建議未來新政府應思考如何建構一套衡平看待的新論述，對於有助於台灣民眾在陸權益保障的相關政策予以認可甚至主動爭取，而對於可能衝擊或影響國家安全和認同的政策予以明確管制，方能有效面對中共此種「新常態」的統戰作為。
（三）經濟脈絡：全球思維、衡平經濟發展需求
從經濟脈絡去思考兩岸人員往來和社會交流的政策，新政府一方面必須正視這八年在馬政府的大力推動下，已經「實存」的經濟現況與困境，一方面又必須重新思索兩岸人員往來和社會交流在新政府未來經濟政策中的新定位。筆者以為，既然中國已經是全球化的一環，未來我們就應該用全球化的思維，去重新思考兩岸人流的開放與管制之間，對於台灣經濟發展的正面效益：
1.全面檢視並釐清大陸人士來台及整體移民政策之政策方針：面對全球化人員流動的趨勢，以及未來兩岸經貿持續深化的影響，甚至考量台灣總體產業結構變遷、人力資源需求以及少子化的人口結構等因素，未來新政府實有必要全面性的檢視台灣的整體移民政策，並將兩岸人員往來和社會交流的政策方針一併鑲嵌於移民政策之脈絡下，進一步梳理重構，此部份也包括極具爭議性的，包括是否要開放大陸地區專技和投資移民、白領專業人才（如高科技人才）等，都需要政府全面性的政策評估。
2.重構過去依賴大陸民眾為主的經濟產業政策：過去兩岸人員往來的質變，塑造了台灣在觀光、醫美甚至許多服務產業上大量依賴中國大陸的扭曲失衡，也造成了台灣民眾的排斥與不諒解。未來新政府應儘速把握經濟產業政策重構的同時，同步重新梳理此類失衡狀況，例如調整我觀光旅遊的結構和品質、或是在推動生技產業的基礎上發展高端醫療服務、甚至把握台灣高等教育重新盤點的契機衡平吸引陸生及僑外生等，都是兩岸人流開放與管制之間，亟欲重構的重要政策議題。
（四）人權脈絡：人權理念、正常大陸人士待遇
必須承認，中國大陸對於台灣的確還存在威脅，甚至未來在面對民進黨政府更可能有增無減，這些都是值得新政府去正視與關注的議題。但筆者認為，不應該將中共高階政治的威脅反射到大陸民眾—此不只是陸配，還包括來觀光旅遊或交流等與台灣有往來的大陸民眾。在「高階政治」議題上，大陸的威脅，新政府應該有另外的政策或方法來面對與解決；但是對於「低階政治」議題—特別是與大陸人民的交往—新政府與臺灣民眾應該以更寬廣的心態來看待。畢竟「人民」與「國家」乃是兩組不同的概念，中共與台灣處於敵對狀態，並不表示其人民與台灣亦是敵對。基於這樣的思維，筆者認為，正常大陸人士待遇的人權思維，可以落實在下列兩岸人員往來和社會交流的政策建議之中：
1.全面性檢視相關法律規範，賦予大陸人民與外國人相等同的生活權利待遇：在「中華民國憲政體制」的現狀下，建議進一步全面性檢視大陸人士相關法律規範，讓其無論是在入境管理、停居留的生活權利、取得定居身份的資格等，都能夠逐步與外國人趨同，讓大陸人民的法律地位得以獲得落實。具體來說，例如「陸配取得身份年限」、「陸生納保」等爭議性議題，筆者認為，新政府不必然一定要讓「大陸人民」和「外國人」一樣（例如陸配身份四年取得、陸生納保比照外生），而是全面性檢視相關法律規範，賦予大陸人民與外國人相等同的生活權利待遇，例如在台灣轉型成為移入性國家的過程，「同步性」地重新審思外籍人士和大陸地區人民取得身份或永久居留權、或是陸生和外生是否應該享有全民健保等相關規範，並在開放與管理之間尋求衡平。
2.維持「差別待遇」公民權利，但應儘速建構論述基調，尋求社會共識：此外，面對近年來陸配組黨、參選甚至參加國家考試等的爭點，從一般台灣民眾的情感考量、或在所謂「國家安全」的大旗下，都還有可爭執的空間存在。因而針對這些人給予一定程度的差別待遇，似無不可。但從人民基本權利來論，由於事涉人民權利與政策管制的衡平問題，政府儘速建構論述基調，並尋求社會共識基礎，才能夠真正的減少爭議、落實政策，並且減少新住民（取得身份的大陸配偶）與原有台灣民眾之間的誤解和對立。
四、小結
新政府上台後，除了面對兩岸關係的複雜與敏感，也必須面對兩岸人員往來與社會交流正常化的脈絡下，對於「國家安全」、「經濟發展」和「人權保障」三者之間的拉扯與對立的觀點。對此，筆者仍必須再次強調，台灣和中國同為全球化脈絡的一環，雙方人員往來和社會交流正常化是無法避免的趨勢；而過去馬政府執政八年來創造的兩岸人流「量變」和「質變」，也是新政府必須概括承受的「現狀」。因此，新政府未來面對兩岸人員往來和社會交流最大的挑戰，就是在於重新取得兩岸安全、台灣經濟和全球人流三者之間的平衡，而這個平衡，必須鑲嵌在新政府的經濟政策、兩岸政策和移民政策之間；換言之，新政府必須更加合理、務實及細緻地評估其對國家安全及交流秩序不同風險，並釐清不同性質或層面的經濟發展需求和社會人權待遇，才能夠真正有效地重構兩岸人員往來和社會交流政策。
本文即將刊載於今年三月出版，由童振源主編的《兩岸政策藍皮書》。
【圖片為作者王智盛，資料照】
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